省管县体制改革-实践与理论的理性推进.docVIP

省管县体制改革:实践与理论的理性推进 　　 摘 要:市管县体制的负面效应和历史局限性在我国经济领域改革不断深化的过程中日益凸现，并最终成为全国各地推行省管县体制改革的元动力。归纳总结当前省管县体制的改革实践经验及综合分析国内相关理论研究成果，可以理性认识省管县体制的改革实质及改革障碍，进而有针对性地探寻理性推进省管县体制改革的对策与建议。 　　?ス丶?词：市管县；强县扩权；省管县；增量改革；行政区划改革 　　?ブ型挤掷嗪牛?D630.1；D035.1 文献标识码：A文章编号：1007-519404-0079-04 　　?? 　　收稿日期：2008－04－03?? 　　作者简介： 　　王仕军，男，西南科技大学法学院讲师；冯春，女，西南科技大学法学院教师。?? 　　改革开放以来，市场经济体制的逐步完善，民主政治的不断进步，电子政务与现代技术的迅猛发展以及全球治理运动和新公共管理思想的日益盛行，为改革我国传统的高度集权的政府行政管理模式提供了技术支持，推动了我国政治行政体制环境和地方政府间的纵向结构的根本性变化，促进了我国政府管理由自上而下的“统治”、“管理”理念向自上而下与自下而上相结合的“治理”理念转变。在这种背景下，市管县体制的负面效应和历史局限性日益凸现，财政省直管县以及从财政省直管县到行政省直管县等相关问题也逐渐成为我国理论界和实务界探讨的热门话题。 　　?? 　　一、省管县体制改革的动力机制分析 　　 　　?ナ泄芟靥逯剖窃谔囟ㄕ?治经济环境中实施城乡合治、城乡一体化的一种思路。1949年，为了保证城市蔬菜等副食品的供应，天津、无锡、常州、北京和上海等大城市开始自发地领导周围的县。1958年，为了缩小工农业“剪刀差”和解决城市发展所需要的粮油等原料等问题，我国开始试行实施市管县体制。1959年9月，为了密切城市和农村的联系，促进工农业的相互支持，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。自此，市管县得以迅速推广。十一届三中全会后，“为了解决地市分割的弊端，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设的步伐”［1］ ，我国开始在全国范围内推行市管县体制改革尝试。1982年，党中央、国务院发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，要求积极试行地市合并、市领导县，从而掀起了全国范围内的市管县新高潮。至1998年底，全国共有219个市领导1228个县，平均每个市领导5.6个县，市管县成为我国地方行政体制中的普遍现象［2］。1999年，中共中央发布了关于地方机构改革的2号文件，在文件中进一步明确了“市管县、市(县级市)”体制改革并要求各地加大改革力度。随着中央2号文件的贯彻和执行，地区行政建制已被撤销，市管县的行政体制全面确立。截至2004年底，全国334个地级行政区划单位中，已有269个市管县形式的地级市，市管县体制下的地级市所领导的县占全国总数的80%以上［3］。 　　?ナ泄芟靥逯剖窃谖夜?特定历史时期及特定政治经济环境中产生和发展起来的，因而在所难免会具有一定的历史局限性，会产生一定的负效应。在国际行政改革思潮不断涌现，国内政治行政体制环境不断改变的时代背景下，市管县体制的历史局限性在日益显现，并严重制约了我国政治经济的进一步发展。从组织形态上看，市管县体制产生的根本政治诉求是为了实现城乡一体化发展的目标而依据行政权力关系，保障作为经济发达核心的地级市对其邻近县实施领导和管理。由于过多地强调管理、行政权力和等级控制，市管县体制属于典型的、集权的官僚制组织形态。这种组织形态在处理自上而下的任务分配和指令时具有很高的效率，但却难以有效适应信息自上而下和自下而上双向交流和管理主体多元化的需要，削弱了县级单位及其管理者的自主性、积极性和创造性，从而严重影响和制约了县域经济的发展。从管理学原理的角度而言，在组织的整体结构中，管理层次与管理幅度呈反比关系，管理层次越多，管理幅度越小；反之则相反。市管县体制绕开宪法规定，将原来作为省级政府派出机构的地级管理层逐步转化为一级政府，使我国政府构架由四级演变为五级。管理层次和上级人员的增多最终导致了政府间信息沟通时间增长，高层决策意图走样的可能性增大，从而降低了各级政府的行政管理效率。从市管县体制产生的实际效果来看，随着社会经济的发展以及市场经济体制的逐步确立和不断完善，虚假城市化，违背城乡分治的国际惯例，以及因地级市收权收利而形成的权力、财政、效率三大“漏斗效应”和市县之间利益冲突、关系紧张等负面效应日益显现，严重制约了我国县域经济的发展和市县两级政府之间关系的和谐以及新形势下经济和社会的健康发展。 　　?ナ泄芟靥逯评?史局限性和日益呈现的诸多负面效应在严重制约了我国政治经济的进一步发展的同时，也成为我国政府推行省管县体制改革的最直接、最根本的动