财权与事权配置视角下的乡镇改革趋势_兼评_乡财县管_与_强镇扩权_.docxVIP

3财权与事权配置视角下的乡镇改革趋势——兼评“乡财县管”与“强镇扩权”姚莉[摘要]财权事权的合理配置是乡镇改革要义,我国乡镇付诸实践的改革模式目前主要有“乡财县管”和“强镇扩权”两种,“乡财县管”改革使得财权与事权进一步分离,削弱了乡镇政府的治理能力,并造成乡镇政府职能新的越位和缺位;“强镇扩权”改革实现了权力下放,明确了乡镇政府的事权范围,相对理顺了财权与事权的关系。因此,权力下放应该成为我国乡镇改革的趋势。[关键词]乡镇改革乡财县管强镇扩权财权事权[中图分类号]F325125[文献标识码]A[文章编号]1003—7470(2009)—02—0008(04)[作者]姚莉讲师浙江财经学院财政与公共管理学院浙江杭州310018“三农”问题一直是党和政府关注的焦点,从2003年的农村税费改革,到2005年的农村综合改革试点,再到十七大提出通过从根本上突破城乡二元结构、实现城市与农村双向互动的城乡一体化发展模式来促进新农村建设,都在各个层面上要求乡镇政府对财权事权配置作出相应改革。然而,这又引发了乡镇政府潜在的深层次矛盾:一是乡镇政府的债务问题;二是乡镇如何能更好地提供公共服务问题。为解决上述具有内在矛盾的相关问题,目前我国付诸实践的改革模式主要有“乡财县管”和“强镇扩权”两种,究竟哪一种更能够代表我国乡镇政府改革的趋势,本文拟从事权财权合理配置的角度,比较已经在我国全面实行的“乡财县管”和在浙江省刚刚推行的“强镇扩权”两种改革模式,分析我国乡镇政府改革的趋势。题是从我国中央和地方财权事权划分的基础上衍化而来的,其主要表现在以下两方面。11事权财权配置不匹配目前,我国乡镇政府财权的配置主要依据1994年后实行的分税制财政管理体制,该体制基本划分了中央与地方政府之间的财政职权,同时地方各级政府比照这种方式,形成了地方政府之间包括基层乡镇政府财权的基本配置,基本的状况是财权逐层上移,中央拥有财政税收的最大权力,而乡镇政府财权空间则被逐级压缩,特别是农村税费改革后这种状况更加明显。而在事权方面,上级政府凭借其下管一级的权力将一些应由本级承担的职责转嫁给下级政府,形成了事权逐级下沉至乡镇政府的状况。正由于财权逐级上移而事权逐层下沉的现状,产生了乡镇政府财权与事权的不匹配,其直接的后果是形成了乡镇政府的巨额债务。据保守估计,我国县乡两级的债务已经高达5000多亿元,每年以200亿元的速度递增。〔1〕一、我国乡镇政府事权财权配置中存在的问题目前,我国乡镇政府事权财权配置中存在的问3本文系浙江省教育厅科研计划一般项目“乡镇政府社会治理能力研究”(编号和浙江财经学院一般课题“基层政府社会治理能力研究”(编号:2007YJY12)的阶段研究成果。·8·农村经济2009年第2期21各级政府间事权划分不清,政府与市场、政府与社会职能不分,导致乡镇政府职能的越位与缺位并存职能越位的一个突出表现是:乡镇政府在财权上移、税费减免的情况下,为获得支持本级政府运转的足够财力,以招商引资作为政绩考核的主要指标,政府与市场的职能不分。而乡镇政府职能缺位的主要表现是:农村生产性公共物品和涉及农村可持续发展的公共物品供给不足或低效供给,即农业基础设施严重不足,农业水利设施失修老化,缺乏灌溉设施,抵抗灾害能力脆弱,大部分地区仍然摆脱不了靠天吃饭的命运,农村教育、医疗卫生、环境保护、保险保障都很缺乏。上述乡镇政府在财权事权配置上存在的财政能力弱、事权庞杂、职责不清等问题,导致我国乡镇政府的责、权、能存在着严重的不均衡。(约束开支)的方式,即将财权转移至上一级政府,由县级政府监管乡镇政府预算内财政收支管理的权限,一定程度上控制了乡镇一级政府使用财政资金的随意性。而事权财权配置的基本原则是先确定事权再匹配财权,即遵循“权随事走,财由事定”的原则,在没有明晰职能、确定事权的情况下,仅对财权进行县乡两级的纵向划分,并没有把握住乡镇改革的关键症结之所在,结果是财权与事权的进一步分离而非相匹配,也进一步削弱了乡镇政府的治理能力,不仅增加了行政成本、降低了工作效率,而且还影响了乡镇本身的工作积极性和主动性。(2)事权划分模糊,乡镇政府职能的越位和缺位依然存在。一般来说,乡镇的财权上收到县,它的支出责任、对乡镇居民的公共服务义务也应相随到县,配套的垂直管理改革确实也将部分公共服务责任转移至县,如“乡财县管”之后,义务教育、公共卫生的投人成本已转给上级财政管理部门。但实际是很多乡镇还承担着教育和卫生的责任,事权在县级和乡镇级的操作中仍然模糊不清。除此之外,乡镇政府承担大量的公共服务职能,如道路建设、农田水利、植树造林等,这些公共支出需要一定的财力做保障,乡镇政府只能通过预算外收入予以弥补。在税费改革后,乡镇政府预算外收入的途径只有三种:一是企业上交利润和管理费;二是到社会上