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论顶层规划与供给体系的优化提效 贾 康 苏京春 摘要：本文基于对西方规划理论的反思，试图侧重于经济学视角阐述规划的理论基础， 结合经济学基本原理和发展经济学、空间经济学、制度经济学等对国土开发中城市的产生和发 展进行的研究，以及现代规划学的要求，将科学合理的规划建立在对城市经济社会运行相关规 律研究的基础上。中国经济历经30多年高速增长，工业化与城镇化的基本国情及其相关复杂的 结构性f．-j题，势必赋予规划更多供给管理属性。本文从世界典型地区和城市规划所提供的实践 案例(巴黎、巴西利亚、日本)得出结论，认为“多规合一”的顶层规划以其供给管理的属性， 可以推动要素供给优化的实现，切实提升供给体系的质量和效率、缓解增长制约、降低增长成 本，促进经济增长潜力、活力的释放。 关键词：顶层规划 供给体系 城镇化 多规合一 作者简介：贾 康，中国财政科学研究院研究员、博士生导师、华夏新供给经济学研究 院院长； 苏京春，中国财政科学研究院助理研究员、经济学博士。 全面、协调、可持续的发展，需要高水平的国土开发规划。政府牵头提供的这种 “规划的供给”，是供给管理与供给体系极为重要的内容。所谓规划，首先就是从地上地 下大系统的空间结构人手，通过组织供给来处理生产力结构和社会生活结构中区别对待 及通盘协调问题的解决方案。形成综合要素供给体系的规划供给必须前置，并以其带出 供给管理的全过程。新古典框架主要通过对交易的地理模式、交易效率及分工水平之间 关系的研究，阐述城乡之间人的“自由迁徙”的重要作用。运用新供给经济学分析框架， ·015· 全球化2016年第8期 看待布局不合理所带来的经济社会问题，则必须提出其一般都在很大程度上带有突出的 结构失调特征，仅仅通过需求侧的总量调节势必收效甚微。尤其是城镇化进程中产生的 瓶颈制约，只有通过供给侧有针对性的管理举措，内含于具有统筹安排全局要素功能的 顶层规划，才能解决这种结构性问题。在国土开发中由于“地皮”独占性所带来的自然 垄断因素，客观地要求政府以规划这种“供给管理”手段防范、摒除空间布局优化上的 “市场失灵”。中国在“三步走”现代化赶超战略的指导下，经济历经30余年高速增长， 先行的工业化与相对滞后的城镇化的基本国情及其相关复杂的结构性问题，也势必赋予 规划更突出和更具挑战性的供给管理属性。从国内视角看，目前中国规划前瞻性不足、 水平不高的表现及影响需要高度重视，经济赶超战略下的城镇化与城乡一体化对顶层规 划所应体现的高水平供给管理具有迫切要求。从国际视角看，世界范围内典型地区和城 市规划提供的实践案例(巴黎、巴西利亚、日本)均已表明，无论城市规划、都市圈规 划或是区域规划，规划先行下“多规合一”的顶层规划都应成为供给管理的重要原则与 手段，这样才能通过要素供给的优化配置切实缓解经济增长和发展过程中产生的诸多结 构性问题。 一、思考的起点 关注经济增长与发展，人们的视线很难离开“城市”这一概念。不同时期的城市侧 重不同的功能，但总体而言，这些功能都体现在经济和社会两个层面。在生产要素和相 关资源更加充足的地域，经济发展水平不断推动“市的形成，从而也推动“城”的发 展，进而发挥更多的社会职能。基于土地而设计各种功能区、设施和生产生活条件建设 的方案，这项工作就是规划。人类社会发展到一定阶段之后，政府所牵头的规划事项首 先应当处理的是中心区的城市规划。 起源于英国维多利亚时期的规划学科，在规划主体、规划内容、规划方法等诸多方 面进行了深入研讨。西方的城市规划学在很大程度上为中国城市规划工作奠定了理论基 础。然而，尽管这些规划可谓“事无巨细”，但其特别值得注意的概括性问题还是引发我 们的思考：一个统筹全局的“顶层规划”，自然是一种“社会工程”，正如钱学森教授所 言，“范围和复杂程度是一般系统工程所没有的。这不只是大系统，而是‘巨系统’，是 包括整个社会的系统”，它“是与环境有物质和能量交换的，是一个开放系统，其复杂性 就在于它是一个开放的系统，不是封闭的系统”。①“顶层规划”的