解决中国土地财政问题面临历史性机遇.pdfVIP

第31卷第2期 经济经纬 V01．31No．2 Economic Mar．2014 2014年3月 Survey 关于土地财政问题成因及出路的探讨 土地财政问题长期以来引起学术界和媒体的广泛关注。中国共产党十八届三中全会对新一轮改革作出 全面部署、对土地制度改革提出明确方向和要求，有关改革的具体工作即将启动。为此，本期“名家论坛”， 本刊邀请财政部财政科学研究所唐在富研究员、国务院发展研究中心倪红日研究员和中南财经政法大学陈 志勇教授就土地财政成因及出路问题进行探讨。 解决中国土地财政问题面临历史性机遇 蘑柱畜 土地财政问题面临改革的契机。当此之时，需 高于其他国家)突出的根本原因。要解决土地财政 要对土地财政问题的各种讨论进行系统梳理，对一 问题，必须从土地制度入手。 些重大问题正本清源、聚焦归位，以有效指导和推进 那么地方政府、财税体制和房地产商是不是土 改革实践工作。 地财政问题推波助澜的罪人呢?很多专家学者都对 此提出了自己的看法，批评诟病者多，但实际并不尽 一、土地财政问题产生的根源在于 然。这三者只是替土地制度和“市场供求关系”背 土地制度 了“黑锅”。因为，只要地方政府认真执行了现行制 在一般市场经济国家，政府是不允许征收土地、 度，土地出让收人必然会大幅度增长，供求关系的紧 然后出让用于经营性目的，政府征地只限于公益用 张也会导致房地产价格上升。实际上，地方政府和 地。而我国的土地制度恰恰相反，农村集体所有的 房地产商并不能自主支配土地出让收人、控制房地 土地，在规划为建设用地之后，必须先由政府征收为 产价格的涨落。市场行情好时，政府想少收也不行， 国有，然后再向一级市场供地。这一制度规定在改 因为土地价格直往上涨，房地产商只能随行就市；市 革初期执行得不彻底，很多企业都是先用地、再补办 场行情差时，地方政府想多收也没有办法，因为土地 手续，进入2004年以后，凡是经营性用地必须实行出让成交不了，房地产商想拿地也有顾虑或缺乏足 公开竞价，熟地出让的比例越来越高，政府逐步垄断 够的资金。把土地出让收入的增长归咎于财税体 了一级市场，形成了独家供地的局面。特别是2007制，那是形而上学的推理，就好像你周一、周二去上 年以后，土地出让收入全额纳入预算管理，使得土地 班了，天正好下雨；周三没有出门，就天晴，就由此得 初级开发的成本性支出(私有土地为市场主体投 出“出门导致天晴、在家导致下雨”的结论。事实 资)一并进入政府预算，使得政府的土地出让收支 上，全球主要经济体的中央政府普遍集中了55％以 规模迅速上升，土地财政问题随着土地制度的要求 上的全国财政收入，然后通过转移支付给不同的地 逐步落实到位和管理的逐步完善而渐次凸现出来。 方，以均衡调节过大的地区间财力差距，这是市场经 因此，土地制度和相应的预算管理方式改革，是中国 济国家的通行做法。我国中央政府集中的公共财政 政府土地财政问题(主要是土地出让收入规模明显 收入2012年为48％，集中度并不算高，而且中央财 ·1· 政本级支出的占比仅15％；地方政府公共财政支出 人，而土地出让收支包含在政府性基金预算内。因 中有42％来自于中央政府的转