行政执法风险的内控机制初论.docVIP

行政执法风险的内控机制初论 ——以食品安全执法为例 葛自丹? 2014/11/25 9:00:30　点击率[463]　评论[0] 分享到 ∨ 微信QQ空间新浪微博人人网腾讯微博网易微博 【法宝引证码】 CLI.A.087931 【学科类别】行政管理法 【出处】《当代法学》2014年第5期 【写作时间】2014年 【中文摘要】行政自由空间的存在为行政执法风险提供了前提条件，行政裁量的实践使行政执法风险成为一种现实可能，而服务行政的兴起则显著提高了行政执法风险的发生概率。在对行政执法风险进行法律控制的诸多路径中，行政系统的内部控制机制更为直观有效。一般而言，通过制定行政执法裁量基准、建立执法风险评估体系，以及开展行政执法人员专业素养和执法能力的培训，可以有效促进行政执法风险防控目标之实现，但亦应结合不同行政执法领域之特点，具体设计行政执法风险防控方案。 【中文关键字】执法风险；内控机制；风险评估；食品安全 【全文】 ??? 一般而言，行政执法风险是指具有执法资格、享有法律、法规赋予权力的国家公务人员，在国家行政管理事务实施中存在未按照或未完全按照法律、行政法规、行政规章要求的行为执法或履行职责，因此而侵犯或者损害行政相对人的利益，并造成一定的物质或精神上的损失所应依法承担相应责任的可能性。[1]从表面来看，行政执法风险包括行政机关及其工作人员的职务行为给自身带来不利后果的风险、基于行政机关及其工作人员的错误的职务行为损害行政相对人合法权益的风险。但事实上，行政执法所可能造成的风险不止于此，从深层来看，违法或不当的行政执法行为造成的最大损害则是政府的公信力的减损和丧失。因为行政机关及其工作人员的执法行为是连接相对人与政府的桥梁，行政执法行为，使国家的法律、法规及政策规定得以落实，并对相对人的权利义务造成直接影响。如果行政执法行为偏离法律、不能做到公平公正，必然会影响相对人对政府的信任度，降低政府的公信力。所以，严格规范行政执法行为，降低行政执法风险，是行政法制度设计的长期课题。而作为行政执法风险的防控机制，则包括立法、司法和舆论监督等外部机制以及行政系统的自我控制机制。本文以行政自制理论为依托，以食品安全执法领域为切入点，集中探讨行政执法风险的内控规制功能与模式问题。 ??? 一、行政执法风险存在的客观必然性 ??? 当下社会，风险无处不在。正如德国著名社会学家、风险社会理论创始人，乌尔里希·贝克教授所言，“我认为现代国家所要面临的首要问题已经不是物质匮乏，而是风险前所未有的多样性以及风险所造成结果的严重性”。[2]在社会利益诉求日益多元化的今天，行政活动往往涉及复杂的利益纷争，行政执法风险越来越大，稍有不慎就可能导致严重的官民冲突，尤其是基层执法人员往往处在社会矛盾冲突的风口浪尖。[3] ??? （一）行政自由空间是行政执法风险存在的前提 ??? 由于立法的高度概括性与行政活动的高度复杂性特质，就必须为行政保留适度的自由空间，而行政自由选择判断的余地越大，导致错误和损害的风险愈高。 ??? 首先，就立法而言，立法与行政活动在实践中并不能做到完全一一对应，在行政行为的领域内尚存在很多立法不及的领域，德国行政法学家汉斯·J·沃尔夫提出了行政空间的概念，在他与奥托·巴霍夫和罗尔夫·施托贝尔合著的《行政法》一书中提到：“法律的约束性并非行政活动的惟一属性。实际上，所有的抽象或者具体的执法活动都位于完全的自由和严格的法律约束之间。即使受最严格指令约束的法律适用活动在方式和方法上也存在一定的自由”。[4]可见，立法不可能为每一种情形设定具体的规则，预留的行政空间需要行政主体在行政实践活动中予以自由“发挥”。这种立法留给行政的空间可以理解为是立法的一种“无奈”，因为法律自身的原则性与概括性要求法律条文的简洁，任何一部法律条文的容量都无法涵盖某类行政法律关系中的全部情况，何况立法主体的理性有限，也不可能完全预见将来可能出现的需要法律规范的每一个细节，正如哈耶克在批驳建构论的理性主义过程中所提及的“人类的理性不及”，以及“我们的事实性知识的永恒局限”等论断。哈耶克认为：“每个对于大多数决定着各个社会成员的行政特定事实，都处于一种必然的且无从救济的无知状态之中。”[5]这种立法不及并由此留下的行政自由空间是对行政主体的一种概括性授权，这种概括性授权一方面给行政主体较大的权力，另一方面也不可避免地给行政主体的权力行为带来较大风险，行政主体可能会由于对事实判断的错误或者法律理解的偏差而导致行为欠缺合法性或者合理性，最终导致执法风险转变为现实损害后果。 ??? 其次，就行政活动而言，由于行政活动的多样性、复杂性、专业性等特点导致其对行政空间的需求。行政实践活动涵盖的内容极其广泛，其行为既包括对事实的认定，也包括对法律的理解和适用。尤其在事