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关于构建耕地保护补偿机制的思考 　　摘 要：在强调保护农民权益的背景下，从统筹城乡发展、保障粮食安全出发，指出要摆脱耕地保护困境，必须引入耕地保护补偿机制，以体现耕地资源的准公共产品特征和正外部性，发挥地方政府和农民保护耕地的积极性，这也是国内外保护耕地的普遍趋势。为此，建议可探索建立以耕地资源价值为补偿基础，包括政府财政转移、农民现金补偿、农业补贴、工程补偿等多元补偿形式，突出农民权益的耕地保护补偿机制 关键词：耕地保护；补偿机制；多元 中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0024-05 耕地保护是关系我国经济社会可持续发展的全局性战略问题。随着城镇化、工业化快速推进，人口增长和人民生活水平提高，耕地资源的占用压力和保有需求都将持续增大。为守住耕地红线，国家以法律、法规形式建立了土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、耕地总量动态平衡制度、耕地保护目标责任制度、基本农田保护制度等一系列保护耕地的制度，希望遏制耕地不断减少的趋势，但是，这些政策的执行效果与预期目标始终还存在一定差距。现有的耕地保护制度强调行政约束手段，无法抑制地方政府从局部利益、地方长官从个人利益出发追求GDP增长的热情，要调动地方政府和农民保护耕地的积极性，真正实现耕地总量平衡，必须创建多元化的耕地保护机制，引入经济激励机制 一、现实需要：新的发展理念对保护耕地提出了新的要求 （一）建立耕地保护补偿机制是落实新发展理念的重要举措 长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡差距不断扩大，三农问题日益突出。土地制度是农村的基础制度，土地资产是农村最大的资产，土地制度改革是促进建立城乡经济社会发展一体化格局的关键环节。2016年中央一号文件明确提出，要“完善耕地保护补偿机制”，为创新耕地保护制度指明了方向。保护耕地是我国的基本国策，坚守耕地红线，不仅关系到国家粮食安全和社会稳定，还关系到代际公平，这是我国经济社会发展过程中应该尊重的最大国情，必须站在统筹城乡发展、维护国家粮食安全和社会稳定、促进经济社会可持续发展的宏大命题下来理解、思考、创新耕地保护制度 同时，实践证明，局限于三农问题内部无法解决问题，必须按照中共十八届五中全会提出的共享发展理念，统筹城乡发展，兼顾效率与公平，改革利益分配格局，加大对农业的支持和保护，彻底破解城乡二元结构。建立耕地保护补偿机制，一方面能够切实调动农民积极性，确保耕地数量不减少、质量有提高；另一方面也能显著提高耕地利用综合效益，促进粮食增产、农民增收，增加农民共享经济社会改革发展成果的机会和途径 （二）建立耕地保护补偿机制是保障粮食安全的必要手段 耕地的数量和质量决定粮食的现实产能和增产潜力。中国科学院院士、著名的小麦育种专家李振声估计，鉴于未来的人口增长以及人均消费增长趋势，中国粮食总产必须保持年均1%的增幅，才能满足需要[1]。在耕地生态环境质量整体退化的大趋势下，保障我国粮食安全的任务十分艰巨 更为严峻的是，由于现实中耕地利用的比较效益明显偏低，地方政府和农民保护耕地的意愿都不强烈。据测算，城乡工矿用地的生产效率是耕地的37.3倍，交通用地的生产效率是耕地的5.8倍[2]。因此，对地方政府而言，其在耕地保护中面临较高成本的同时，所获收益却非常之低，所以更热衷于征收耕地转作城乡建设，以获取更高的比较收益。对农民而言，农业收入比重逐步下降，农民对耕地的依赖和珍惜程度大大降低，城乡结合部的一些农民由于目睹城乡土地价格的巨大差距乐于耕地被征收，甚至自发将耕地转为建设用地违规建“小产权房”或搞开发。虽然自2004年以来，国家采取了对粮食进行直接补贴及免征农业税等一系列政策，使得粮食产量有所回升，但这种单一的政策性补偿方式容易在操作过程中出现问题，影响执行效果。为此，只有建立市场化的耕地保护经济激励机制，发挥市场机制配置土地资源的功能，才能实现耕地保护目标，确保粮食安全 二、内在要求：耕地资源特征决定必须将耕地保护的外部性内部化 耕地作为第一产业劳动对象，具有生产农产品的生产性功能，同时还具有巨大的社会功能、生态功能等非生产性功能，不仅蕴藏着经济产出市场价值，还蕴藏着丰硕的社会承载价值、生态服务价值等非市场价值[3]（见下表），具有典型的准公共产品特征。大量研究表明，在我国，耕地资源的非市场价值甚至远大于市场价值[4]。保护耕地就是保护耕地在维护国家粮食安全、提供农民就业和社会保障等方面的社会承载价值，以及在调节气候、保持水土、净化废物、维护生物多样性和景观文化等方面的生态服务价值。耕地资源的准公共产品特征和正外部性，决定了耕地保护是“公众目标”，是全社会的共同责任 目前，我国耕地保护主要是规划用途管制和保护责任制