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关于港口建设费低值货物征管的思考 　　摘 要：本文对港口建设费征管过程中的低值货物征管难点进行了阐述，在对造成征管难题的政策不确定性、货物属性和价值标准缺失、市场上货物价值变动频繁等原因进行分析的基础上，结合政策的两种理解思路分别给出了征管建议，旨在提供低值货物的征管思路，减少货物的征收争议 关键词：港口建设费；低值货物；认定；征管 中图分类号：U65 文献标识码：A 文章编号：1006―7973（2016）09-0024-03 减、免、缓征货物的征收与管理一直是港口建设费征管工作的重点，而低值缓征货物监管又是其中的难点。自2011年港口建设费征收由港口管理部门移交海事之后，为进一步规范低值货物的征收，在低值货物界定困难、认定困难、价值判断困难等固有的重重困境下，海事管理机构充分结合征管实际、调动资源，积极开展了大量工作，取得了显著成绩。然而，面对复杂的水上物流和征管实际，目前仍存在不少因低值货物而产生的疑点、难点甚至争议 1 低值货物征管的难点与原因 目前，我国港口建设费低值货物缓征工作执行依据的文件为2011年交通部颁布的《港口建设费征收使用管理办法》（以下简称“办法”）和同年交通运输部海事局出台的《关于统一部分货物港口建设费征收管理要求的通知》（以下简称“通知”），明确了26项执行暂缓征收政策的低值货物名类 由于征管实际的复杂、内外环境的多变，缺乏低值货物解释细则，容易因对政策理解不同而产生分歧甚至矛盾。这些分歧不仅发生在海事管理机构与义务缴费人之间，也存在于海事管理机构之间，产生同一票货物在装货港和卸货港、同一货主的几票货物在不同港口认定结果不一致的情况。容易激发义务缴费人的不满情绪，并试图通过各种手段漏缴港口建设费，阻碍征管工作的顺利开展，也容易引发义务缴费人的误解，产生社会意见，影响海事公平、公正、公开的执法形象。这些分歧、争议在全国具有较强相似性，一般包括： 1.1 政策理解层面 因货物自然属性标准缺失，导致对货物认定的争议。如同一批货物一方认为是黄沙应暂缓征收，而另一方认为是高岭土应减半征收。此类因货物易混淆造成的货物认定争议，是因缺少规范、统一、客观的货物类别判定标准，导致对外观相似的货物，难以区分、判定其真实货物类别。而要解决这一问题，需要明确各类货物的物理、化学等自然属性标准。如，磷矿石和磷矿粉颜色、气味、化学成分均很相似，但按照相关规定磷矿石暂缓征收、磷矿粉减半征收，对于二者则可以从颗粒直径进行区分 因货物价值属性标准缺失，导致对征收标准的争议。对征收标准有争议的货物，虽然在货类认定时没有争议，但综合考虑货物的来源、去向、用途、合同价、市场价等因素，对于是否应归入低值货物执行暂缓征收存有异议，如同一批货物一方认定符合广义概念的碎石执行暂缓征收；另一方考虑货物用途，认为只有用于建筑才可执行低值缓征政策，而用于炼钢等则应认定为其他类型（如石灰石）执行减半征收。此类因来源、去向、用途、合同价、市场价不同造成的货物归类争议，归根到底是对办法中“低值”二字的解读不同造成的：在缓征政策制定及基层执行中，是否需要考虑货物的价值因素，货物价值如何客观评价，什么标准才算低值。要解决这一问题，需要由上位法对低值货物暂缓征收的政策内涵进行解读，提供价值属性的相关标准，作为缓征政策的制定依据及日常征收的辅助参考 因货物市场价值动态特性，造成政策与现实的不贴合。对“等低值货物”中“等”外货物的争议。“办法”规定“黄沙、磷矿石、碎石等低值货物暂缓征收港口建设费”。虽然“通知”中对“等”所包含的货类进行了进一步解释，然而随着经济形势的发展变化和货物需求的转变，港口承运货物的种类较前有了很大变化，实际工作中不断冒出大量新的货种，出现了一些比先行低值货物更为廉价甚至零值、负值的货物，越来越多“等”外货物涌现。义务缴费人对于此类货物价值比黄沙、磷矿石还低却未列入暂缓征收范围内表示不理解，也是当前争议的一个主要表现。对于此类因对“等”外货物内涵理解造成的争议，根源则是原有相关规定难以满足我国高速的经济发展下低值货物的征管实际需求。要解决这一问题，则需定期、不定期征求全国各征管辖区意见，及时动态地掌握“等”外货类名录，并综合评估后明确符合“等低值”政策制定内涵的货物到底该执行何种标准 1.2 执行操作层面 “办法”和“通知”中明确了哪些货物要执行暂缓征收政策，但缺乏相应的具体执行规定和配套措施。因此，需要进一步明确：低值货物缓征应由谁来申报、申请时应提交什么材料；是否需要提交货物鉴定报告，鉴定报告该由谁出具；海事管理工作者应按照什么标准进行审核；当产生怀疑时应如何合理取证、又如何与相关单位取得快速联系确保对外执法标准的统一、相关信息应如何流转；经取证及信息协同辅助判断后仍存在争议应如