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健全我国无效行政行为确认之诉制度构思 　　摘 要 新修正行政诉讼法首次确定了无效行政行为，但因没有围绕无效行政行为本质特点形成独立的无效确认诉讼程序，致使无效行政行为制度价值打折扣。本文尝试通过综合分析，探究有别于一般行政诉讼的无效之诉程序，以更好发挥无效行政行为制度对权利救济和权力保障之价值 关键词 无效 行政行为 确认之诉 中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.018 新修正行政诉讼法首次在法律层面确认了无效判决，初步规定了无效确认之诉，但不能发挥无效行政行为制度特有的基本价值。本文立足无效行政行为本质特点，综合分析现有无效确认之诉制度存在问题，从起诉期限、举证责任分配等方面提出完善独立确认之诉建议 一、无效行政行为基本特点 （一）无效行政行为概念特点 无效行政行为在我国行政法语境中有广义和狭义之分，广义无效泛指行政行为没有法律效力，与“有效”相对应；狭义无效，专指徒具行政行为形式，却因重大且明显违法而无效，与“可撤销”相对应。我国行政诉讼法中无效行政行为制度专指狭义无效，本文所探究的正是狭义无效行政行为，其外观特点就是重大且明显违法，效力特点表现为自始、当然、确定无效：自始无效，即从成立之时就不具有任何法律效力；当然无效，不随主观评价而变，无论是否主张、确认，都属无效；确定无效，即绝对无效，不具修复性 （二）无效行政行为“无效”表现 基于有限公定力和公民消极抵抗权理论分析，无效行政行为没有具体行政行为最基本的公定力、确定力、拘束力和执行力等四个方面效力 1.无公定力。公定力是对行政行为法律上的一种推定或假定效力，指行政行为一旦付诸实施，除无效情况外，在被依法撤销前均推定有效。但当有充分证据证明相应行政行为违法程度超出社会公众最大容忍度，严重破坏社会公平正义，则该行政行为已无正当性而言，不能为公众所信赖，不应推定或假定有效 2.无确定力。确定力就是公定力，指已生效行政行为对行政主体和相对人所具有的不受任意改变的法律效力。形式确定力要求相对人在复议或诉讼期限届满后不能再请求改变具体行政行为，实质确定力要求行政主体不得任意改变所作行政行为，信守承诺而维护相对人信赖利益。但是无效行政行为自始无法律效力，无信赖基础可言，在任何情况都不得通过期限耽误而获得确定力，相对人可视其不存在，行政主体得随时宣告无效 3.无拘束力。拘束力指已生效行政行为约束和限制行政主体和相对人双方行为的法律效力。一般认为无效行政行为在理论上应该自始无效，但因公权力之强制属性，行政主体仍可以事实上的强制力对相对人权利义务施加影响，所以在有权机关宣告无效前，无效行政行为事实上仍会对相对人利益产生实质影响 4.无执行力。执行力是指已生效具体行政行为要求行政主体和相对人对其内容予以实现之法律效力。行政行为有执行力，才能确保行政行为内容实现，从而实现行政目的。然而无效行政行为没有执行力，相应行政目的不能通过重大且明显违法行政行为实现，若已被实际执行，相对人已取得利益应被收回，所负担不利益应予解除，所失去利益应该返还 二、我国无效行政行为确认之诉制度缺陷 我国关于无效行政行为诉讼的单独规定全部集中在《行政诉讼法》第七十五条，该条从法律层面首次规定了确认无效之诉及判决，特别是引入了“重大且明显违法”主流判断标准。但与其他国家和地区普遍做法及我国学界关于无效行政行为研究共识仍有不少差距，没有对无效确认之诉一些关键性问题作规定，比如，没单独规定起诉期限、举证责任等诉讼要害问题，且关于无效行政行为认定标准细化列举不详，致使相关规定指引评价作用发挥不足 （一）没有明确是否受起诉期限限制 对于无效行政为是否应受起诉期限制度限制度，理论界有三种不同观点： 1.不受限制说。该观点认为无效行政行为根本特点决定其不因时间经过而取得效力，犹如哲学中客观事实，无论相对人是否主张、何时主张无效，法院或其他有权机关是否确认、何时确认无效，无效行政行为均属无效。大陆法系普遍规定无效行政行确认之诉不受起诉期限限制，如德国及我国澳门地区行政程序法都有利害关系人得随时主张无效、行政机关得随时确认无效之规定 2.受限制说。认为基于法律秩序复杂性和安定性考虑，基于无效行政行为可能交叉衍生出其他诸多法律关系，牵涉他人利益，无时限的救济与法的秩序价值相违背，无时限地追求公正，即使能保障特定人的公正，但不能保障更多相关人及已经稳定的公共秩序等更大公正 3.允许但不鼓励说。该观点首先主张无效行政行为不受起诉期限限制，以便拓宽相对人权益救济通道，使无效行政行为不因时间流逝而变为有效，但同时考虑到其违法严重性、明显性和对对政府公信力之破坏，主张通过举证责任