广州市土地财政依赖度研究--基于2000-2010年数据的分析.pdfVIP

第28卷第5期 广东行政学院学报 Vol.28 No.5 2016年10月 JournalofGuangdongInstituteofPublicAdministration Oct.2016 广州市土地财政依赖度研究 广 ———基于2000—2010 年数据的分析 李凤珍, 李 郇, 陈 乐 (中山大学 地理科学与规划学院, 广东 广州 510275) 摘要:2000年以来, 中国土地财政收入出现高速增长, 地方政府对土地财政的依赖度越来越高, 这对区域经济发展和城市发展产生了深远影响。 研究以广州为对象, 考察其在土地财政兴旺的十年间对 土地财政的依赖程度及其原因。 研究表明, 广州市政府以2004 年申办亚运会成功为时间节点, 开始高 度依赖于土地出让收入, 所得资金多用于城市重点基础设施建设。 2005 年, 广州市政府由被动依赖土 地财政转变为主动追求土地财政收入, 其主要原因是政治与经济的双重激励。 为推动城市可持续发展, 应制定更为合理的政策, 使土地引资的负面影响降到最低; 应重新审视城市规划的角色定位, 使其回归 价值理性。 关键词: 土地财政; 广州市; 亚运会; 财政收入 中图分类号: F810.7 文献标识码: A 文章编号: 1008—4533 (2016) 05—0017—08 DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.05.003 一、 问题的提出 在西方, 充分市场化的地租凸显了土地的价值及其收益在城市发展过程中的核心作用。 学者 们通常把土地政策与土地开发放在首位, 认为它们才是直接作用于城市空间的关键因素。[1][2]在 经历转型的中国, 地租问题由于社会主义市场经济体制的特殊设计, 转化成为了 “土地财政” 的 议题, 并已深刻影响了我国的区域经济发展和城市发展。 从内涵上看, 土地财政可被理解为一种 对土地资源高度依赖、 土地相关财政收支占政府总收支比重较高的财政运行形态。 它可抽象为以 政府为主体、 围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系, 包括政府与土地相关的租税费组 织、 土地财政收入分配及相应的支出安排。[3] 自学者们开始关注土地财政问题以来, 对其带来的问题和负面效益的讨论远多于正面效益。 许多学者认为, 地方政府过度依赖土地财政的发展模式导致了土地资源的浪费、 抑制了实体经济 的发展, 存在着很大的经济风险; 同时, 土地出让收入呈现倒 “U” 形发展轨迹, 存在财政收入 [3] 增长不可持续的潜在风险。 此外, 地方政府过度重视建筑业和房地产业, 不仅容易衍生财政金 融危机, 而且造成地区产业结构的畸形化、 低端化, 成为转变发展方式的 “高墙”, 致使中国被 收稿日期:2016—05—06 作者简介: 李凤珍 (1982—), 女, 湖南郴州人, 中山大学地理科学与规划学院博士生, 主要研究方向为城市经 济、 土地财政、 城乡规划; 李郇 (1964—), 男, 江西南昌人, 中山大学地理科学与规划学院教授、 博士生导师, 主要研究方向为城市经济、 城市规划; 陈乐 (1987—), 男, 陕西渭南人, 中山大学地 理科学与规划学院博士生, 主要研究方向为城市经济、 地理经济。 17 迫走上 “非包容性发展” 的道路。 以地谋发展的模式会导致地方政府债务风险、 加大中央银行金 融风险、 放大宏观经济波动等经济风险。[4] 然而事实上, 土地财政对地方经济的增长具有双面性。 以中国土地财政为对象的研究表明, [4] 地方政府土地财政对城市化、 区域产业结构的演变和区域经济增长都有显著的激励作用。 土地 财政是中国城市化启动的关键制度, 对于城市化原始资本的积累起到了重要的