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城乡规划与土地利用总体规划协调统一关系分析 　　摘 要：城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。本文从二规划之间的联系与矛盾入手分析，从多个方面探讨了城市规划与土地规划的相同点与不同点，并对协调二规划之间的关系提出了相应的对策与措施。 　　关键词：城乡规划；土地规划；分析 　　在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一。《中华人民共和国土地管理法》第二十二条规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。《中华人民共和国城乡规划法》第五条也规定了：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。 　　1 土地利用总体规划滞后于城市总体规划 　　我国开展土地利用总体规划的时间较迟（到 80 年代才在我国起步），先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。但其规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用总体规划虽然在控制城市的发展规模与避免城市无规则蔓延上起重要作用，但其以“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，脱离实际，存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。 　　1.1 规划指标分解不合理。有些地方的规划上下级规划脱节，在逐级分解规划指标的过程中，有的供求缺口偏大，有的突破了上级规划指标；规划指标分解落实的主要依据―――基础数据（各地区历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业发展规划等）不真实、不准确；客观上社会发展、政策和战略调整也在一定程度上影响规划指标分解的准确性。 　　1.2 用地定位不明确。根据土地用途管制的需要，县级以上土地利用总体规划确定的各类用地指标，最终要通过乡级土地利用总体规划落实到具体地块，但在一些地方乡级规划与这个要求有很大差距。有的规划建设用地尤其是农村居民点、非农业建设用地没有落实用地范围，农用地结构调整的具体范围多不落实，尤其是对土地开发复垦整理未作充分调查研究，定位落实较差。 　　1.3 规划文本和图件不够规范。一是规划基数和基础图件采用不当。有的规划未按要求采用统一时间的详查变更数，人为调减耕地基数，增加建设用地面积，并相应更改了现状图。二是土地分类和用途分区与新法规定不一致。新法对土地分类和用途分区作了规定，但有的规划仍使用过去的分类和分区。三是内容不够完整。一些规划内容过分简略，特别是重要指标，如耕地保有量、基本农田面积等不全面或缺少分解指标，有的缺少城乡结合部土地利用规划图。 　　1.4缺乏切实可行的实施办法。由于以上原因，造成一些城市建设用地严重不足。根据 2001 年度土地变更详查数据，2001 年底全市建设用地总量为 834743 亩，至 2010 年是 76597 亩的用地指标，年均只有8511亩。更突出的问题是，规划期内17.44万亩建设用地指标中，只有5万亩是可以占用耕地的，余者皆为非耕地，这在平原地区中是不现实的。有些城市为满足建设的需要，突破建设用地计划不乏存在，使大量耕地被占用。 　　2城乡规划科学的理论和方法和实施办法 　　城乡规划分总体规划和详细规划两个阶段，详细规划是以总体规划为依据，规定建设用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对建设项目作出具体的安排和规划设计，因此规划实施具有很强的可操作性。城市总体规划是由地方政府主持规划，政府方面热衷于建设大城市，有任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使（按规划面积计酬），也喜好做大规划。由于以上原因，加上我国工业化、城市化进程不断加快，经济的快速增长，带来了新一轮的圈地热，土地利用总体规划的脆弱性也暴露无遗。1997 年～2002 年的六年间，全国建设占用耕地 1646 万亩，年均274 万亩，与 1991 年～1996 年的年均 440 万亩相比，下降了37%。2003 年土地市场秩序治理整顿之初对十个省市的统计，在458.1 万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就