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行政裁量基准制度解析及其法律效果 　　摘 要 行政裁量基准制度在我国起步较晚，随着政治体制改革的不断深入，行政裁量基准在行政实践领域得到了空前的发展，并在行政主体的行政实践中得以运用，与此同时，在行政裁量基准方面的理论研究则相对较少。本文结合当代行政机关的行政实践，通过对行政裁量制度的分析，以期探索一种适合社会转型期我国的行政规则。 　　关键词 行政裁量 基准制度 行政规则 　　基金项目：河南省社科联、河南省经团联调研课题项目（SKL―2015―272）。 　　作者简介：刘小甫，河南师范大学新联学院，研究方向：法学教育。 　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-050-02 　　一、行政裁量基准制度的理论发展 　　我国对于行政裁量的研究起步较晚，一般认为是在改革开放以后引进并产生发展，到目前为止，行政裁量及其制度的相关内容已得到较大程度的丰富，但未形成统一的共识。在行政裁量产生发展的过程中，学者王岷灿对行政裁量的界定影响较为深远，他认为行政裁量是国家行政机关在处理具体的事件时，在法律没有明确规定的情况下，可以依照行政机关自身的判断采取适当的方法实施的行政措施；学者罗豪才对行政裁量做了较为细致的表述，并将其划分为羁束行政行为和自由裁量行政行为，羁束行政行为是规范性法律文件对其适用范围、程序、标准等进行细化、明确的行政行为；自由裁量行政行为是规范性法律文件对其适用标准作出概括性的规则界定，对于具体的执行标准、执行程序、执行方式等有行政机关自身根据行政实践自由选择适用的行政行为。学者姜明安将国家行政机关不能选择行政法律规范的适用，只能依照法律规范的规定严格适用的行政行为，界定为为羁束行政行为，国家行政机关在作出相应的行政行为时只能援引行政法律规范的相关规定，不能作出任何的自由选择；认为国家行政机关在适用行政规范性法律文件时，可以根据自身情况选择适用相应标准、相关范围的行政行为是自由裁量行政行为。学者应松年认为行政机关应当依照具体行政法律规范的规定作出相应的行政行为，在这一行政过程中，行政机关只能按部就班的适用，无自由选择的空间、范围，这种情况下作出的行政行为是羁束裁量行政行为；行政机关在行政法律规范规定的前提下，根据行政事实的具体情况，可以自由选择适用行政规范的范围、幅度、情节等，这种情况下作出的行政行为是自由裁量行政行为。 　　行政裁量的发展促使大量的同种性质的事件在面临行政机关处理时，出现“同地不同标准、同案不同罚、异案同罚”等怪相，行政裁量标准即行政裁量基准作为国家行政机关处理事务的标准在国家行政实践中迅速得到发展，但在理论层面的研究相对来说较少，其中影响较大的有学者余凌云、学者周佑勇等。学者余凌云在行政裁量基准的界定方面提出自己的观点，认为行政裁量基准是国家行政机关以规范性法律文件为基准，通过相应的“立法”程序，进行规范化的、组织化的“二次立法”，在国家行政机关进行相应的行政行为时根据本行政机关自身的实际情况，结合发生的行政事实，依据自身对于行政规范性法律文件的理解，在本行政部门内部或者本行政领域内选择适用。学者周佑勇在关于行政裁量基准的界定方面提出，国家行政机关在规范性法律文件规定的范围以内，在充分考量立法精神、立法原则的前提下，结合国家行政机关本身的行政实践，根据不同的行政事实，设定不同的细化标准，从某种意义上来说，是国家行政机关本身对即有行政法律规范的标准细化。行政裁量基准制定的主体日趋呈现多元化，如法律、行政法规、规章等规范性法律文件的制定主体都可以成为行政裁量基准的制定主体，基层组织或者基层政府的职能部门亦可以成为行政裁量基准的制定主体，但不能以此而推论出行政裁量基准就是规范性法律文件。规范性法律文件具备普适性，在全国或者特定地方无论是对于行政主体还是对于相对人都具有普遍的拘束力，任何组织和个人都必须严格遵守。 　　行政裁量基准制度是行政机关本身根据国家经济社会发展情况结合本地区或者本行业的实际特点，在注重社会公平的前提下，为了更好的体现其管理职能、服务职能，基于对大量行政行为及其相关行为总结、分析的基础上，在法律、法规、规章等的范围内，作出的行政行为的标准细化制度。是对规范性法律文件与事实行为之间的衔接。 　　二、行政裁量基准制度的行政实践 　　在社会主义市场经济高速发展的当代，行政主体在实施行政行为时面临诸多问题，一些违法或者不当的行政行为大量发生，并且得不到及时、有效的控制甚至呈现裂变发展的态势，严重损害行政相对人的合法权益，在一定程度上抹黑了人民政府的形象，阻碍了经济社会的持续、全面、健康、快速发展的步伐。我国政府在行政实践领域进行了大胆的创新，并进入到了实施阶段，主要体现在中央政府层面和省级政府层面。 　　中央人民政府层面