乡财县管” 理论视角和经验反思——一个跨学科探索性研究.docVIP

“乡财县管”：理论视角与经验反思 ——一个跨学科的探索性研究 杨发祥 刘楠 （华东理工大学 社会学系 上海 200237） 原载于《华东理工大学学报（社会科学版）》2012（4）。 摘要：作为我国基层财政体制的一项重要变革，“乡财县管”的制度设计与体制悖论，凸显了其理论预设与制度实践之间的张力，使县乡财政关系的重构成为一个永恒的议题。本文从财政社会学、制度经济学和财政政治学等理论视角，梳理“乡财县管”的研究现状，开展跨学科的探索性研究，这对于反思“乡财县管”的理论进路和实践历程，总结“乡财县管”试点地区的经验教训，科学预测其未来走向，从而更好地为该项政策向全国推广提供理论准备与参照样本，具有重大的理论价值与实践意义。 关键词：“乡财县管”；县乡财政关系；财政社会学；制度经济学；财政政治学 基金项目：本文为国家社会科学基金项目“社会学视野下的‘乡财县管’与新农村建设”（07CSH007）的阶段性成果，同时受上海市重点学科：社会学建设项目（B501）资助。 作者简介：杨发祥（1972—），华东理工大学社会学系教授，博士生导师，主要从事财政社会学和消费社会学研究；刘楠（1987—），华东理工大学社会学系研究生，法学硕士，主要从事财政社会学和人口社会学研究。 “乡财县管”财政改革，是在坚持乡镇财权不变的前提下，以乡镇作为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监管乡镇财政的一种预算管理方式。它是基于乡镇财政严重困难而采取的基层财政体制改革的新尝试，是省级以下财政体制改革的创新性试验，是对乡镇财政管理方式的一次重大改革。截至2011年底，全国2.93万个，约占全国乡镇总数的86.1%。作为一种集经济、社会、管理与政治为一体的综合性基层财政改革，“乡财县管”是一个有待跨学科交叉研究的领域。本文旨在从财政社会学、制度经济学和财政政治学的理论视角，开展一个跨学科的探索性研究。 一、财政社会学视角：新型委代与县乡财政关系 作为国家制度中的元制度，财政制度是一个国家的基本制度安排。不同的财政制度有不同的财政收入来源和具体形式，并导致不同的产权和人权制度安排。财政社会学突破财政乃至经济的范畴或领域，所研究的财政活动、财政政策的内涵并非仅具有经济学的意义，更是对每一个财政活动、每一项财政政策的社会效果与社会意义的考察。县乡财政关系，无疑是财政社会学研究的重要议题。 1.财政与社会运行：财政社会学的分析框架。 财政与社会运行的相互关系，是财政社会学解释世界的一个独特视角。在批判财政学技术化和试图恢复财政学古典色彩的努力中，财政社会学的创始人葛德雪Goldscheid）、熊彼特Joseph Schumpeter）开创了财政社会学研究的奥地利传统，帕累托Vilfredo Pareto）、Gino Borgattat）和Guido Sensini）则开创了财政社会学研究的意大利传统。2070年代，财政社会学在西方学术界复兴，并呈现出日益兴旺的发展态势。它将国家财政置于宏观社会历史发展的大背景中，强调从政治、经济、制度和文化等连接国家与社会的因素，来综合研究国家财政收支行为的产生。可见，财政社会学的研究方法和分析框架具有历史性和综合性的特征。它对国家收入生产行为特别是税收行为的政治分析，大大丰富了对于国家构建历史的解释方法和工具，开始构建自产国家、税收国家和预算国家的新的理论模型。正是这一新兴学科的独特优势，使其发展成为“一门真正与政策相关的学问”。正如贝克豪斯（Backhaus)所说:“无论对于政府机构还是民间机构来说，财政社会学都是一个富含研究机会且研究尚未展开的领域……，财政社会学为科研和教学提供了巨大的机遇，其进展将有助于降低政府活动的负面影响，增加国家的福利和财富”。在经济全球化的背景下，建立与市场经济相适应的税收型财政制度，越来越成为各国的共同选择。近年来，随着新农村建设进程的加速，学者们从权力分割和利益博弈的社会学视角，解读由“事权”和“财权”严重不对称所引发的乡镇政权角色和行为取向的转变，研究如何通过规范政府权力，理顺县乡财政关系来重组社会资源，统筹城乡发展，破解“三农”难题，探索乡村社会转型的出路。 2.新型委代关系：“乡财县管”改革的社会意义。 财政乃“庶政之母”。财政社会学能够有效地为公共政策问题提供经济、社会、政治和法律等方面的一体化综合解决途径。如果说财政创造了现代国家，那么现代国家则要从自己的角度出发去塑造财政，扩充财政的职能。在新财政社会学的研究中，财政制度被看作是政府追求更多财政收入的制度安排，财政制度变迁代表了国家财政利益诉求的变化。周雪光从“逆向软预算约束”概念出发，概括了基层政府自上而下地向所管辖区域中的下属组织和个人索取资源的行为，并从组织分析角度探讨这类现象产生的微观和宏观渊源。研究表明，在个案调查和对改