论我国土地征收、征用的程序保障.pdfVIP

摘 要 随着我国经济发展和城市化进程的加快，对土地的需求也随之迅速增加， 加之农村土地集体所有的固有产权缺陷和土地征收、征用制度的制度性缺陷， 使得征地过程中出现的纠纷、矛盾更显突出和普遍。如何在征地的过程中切实 保障农民的合法权益，已不仅仅是一个理论问题，更是一个迫切的现实问题。 耕地对于农民来说，其主要功能不是生产资料，而是生活保障，有学者描述被 征地的农民为“三无”人员，即无土地、无劳动技能、无社会保障。而且在征 地过程中，侵害农民利益的行为已成为一种普遍的现象，甚至严重的影响到部 分农民的生存状态。完善我国现行的土地征收、征用制度，加强对被征地农民 的保护，已经成为化解这一矛盾的必然选择。 本文主要从程序保障的角度，论述了我国现行土地征收、征用制度的缺陷， 以及如何确定有效的正当程序来弥补现有制度的缺陷和参考国外的相关立法提 出的几个程序设置的建议。所以，本文的主体结构为以下几个方面： 首先，我国农村土地权利制度的概述。农村土地权利制度的核心内容包括 两个方面：一是土地集体所有权，二是土地承包经营权。土地集体所有权，是 指村农民集体对土地所享有的占有、使用、收益、处分的权利。一般由村集体 经济组织或者村民委员会经营、管理。根据《土地管理法》第十条的规定，土 地集体所有权表现为三种形式，即村农民集体所有权、村内各集体经济组织 （村 民小组）的农民集体所有权、乡（镇）农民集体所有权。农村土地集体所有权 经历了一个历史演变的过程，是在特定的历史背景下产生的。在当时的条件下， 具有其积极的功效，但是随着社会的发展，同其他的“集体所有权”一样，本 生的固有缺陷也凸现出来。土地承包经营权，是指村集体农户、集体对集体所 有或国家所有依法由集体使用的土地由承包合同规定享有承包地使用、收益、 土地承包经营权流转、自主组织生产经营、处置土地产品的权利。包括对承包 土地的占有、使用、收益及优先流转权利，生产自主权，承包经营权流转权， 委托代耕权，承包土地被依法征用、占用获得相应补偿权等。 其次，现行土地征收、征用制度中的程序安排极其特征。我国土地征收、 征用制度表现为极强的行政主导性，程序过程一般为建设用地单位或者个人提 出申请，政府审批并发给建设用地的批准书，同时政府公告被征土地，土地权 1 利人向主管部门申请登记，土地管理部门会同有关部门拟定征地补偿、安置方 案，公告并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，经报批后由其组织 实施。在这样的征地程序中，被征地农民始终处于从属的地位。这样的程序安 排，表现出其行政主导性和工具性的特征。前者表现在两个方面，一是程序的 设置使得决定过程内化为行政体系内部上下级之间的行政行为；二是行政机关 在程序中所处的地位明显优于被征地的村集体经济组织和农民。后者使得这样 的程序成为政府达到行政目的的手段，失掉了程序自身的价值，不仅无法保证 实质正义的可能，而且连自身的程序正义也难以实现。 第三，公共利益原则和公正的补偿标准。国家征收、征用农民集体所有的 土地，其前提是为了公共利益的需要。但是公共利益是一个典型的不确定概念， 表现为利益内容的不确定及收益对象的不确定性两个主要方面，一个广泛接受 的概念是，不确定多数人的利益。所以，一般对于公共利益的判断是一个抽象 的价值判断过程。在判断的过程中，引入适当的支持性程序，可以减少人为因 素或者偶然因素对判断过程的影响，保证理性判断的可能。国家基于公共利益 的需要，可以征收、征用农村集体土地，但是必须给予公正的补偿。对于补偿 标准，有完全补偿的标准、适当补偿的标准、公平补偿的标准三种，基于一定 的历史条件下产生的这三种标准有一定不同，但是其共同的特点在于给予被征 收财物以当时的市场价格补偿。如果征收的是农民的土地，并且影响到被征地 农民的生存状态，则补偿的标准应当是使其达到被征地前的生活水平或者达到 基本的生活保障。显然，我国《土地管理法》规定的补偿标准远远没有达到这 样的数额。 第四，农村集体土地征收、征用的程序保障。我国现行土地征收、征用制 度的缺陷主要有三个方面：一是权利主体不明确、地位没有落实，“集体所有权” 对应的权利主体是“集体”，单个的成员不能主张权利，但是又因为集体成员缺 乏必要的组织性，所以实际上农村土地所有权的主体处于“虚置”的状态，仅 具有法律上的形式意义。二是征地程序缺乏合理性，被征地农民拥有土地承包 经营权，属于用益物权，