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管理人选任制度的立法不足与完善 选择合适的破产管理人员非常重要，也是实施破产法律制度的重要目标。《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《破产法》)借鉴发达国家立法经验,对破产管理人的选任方式、选任时间及任职资格等作出了明确规定,较之旧法的清算组选任制度有了质的进步。然而,该法关于破产管理人选任制度的规定,仍存在一些缺陷,现有的研究对此关注不够,有必要进一步加以讨论。 一、 破产管理人的选任 我国旧的破产立法未规定破产管理人,破产管理人的职责主要由清算组承担。关于清算组的选任,1986年的《企业破产法(试行)》第24条规定,人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组,接管破产企业。清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。1991年的《民事诉讼法》第201条规定,人民法院可以组织有关机关和有关人员成立清算组织。 清算组选任制度具有以下特点及弊端:一是法院直接指定,债权人的意志没有得到任何尊重;二是清算组成立时间滞后,使在破产申请受理到破产宣告这一段时间内,债务人财产实际处于无人监管状态;三是清算组主要由有关主管部门和业务部门的人员组成,使破产案件的处理带有较浓行政色彩;四是清算组成员兼职工作,不仅清算时间难保证,而且多不具有破产专业知识。 《破产法》引入了世界通行的破产管理人制度,在管理人选任方面有以下突破: 赋予债权人申请更换权。《破产法》第22条规定:“管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的,可以申请人民法院予以更换。”与旧法相比,《破产法》在管理人选任上虽然仍采取法院指定方式,但毕竟赋予了债权人申请更换权,这在一定程度上尊重了债权人的意志,有利于债权人利益的维护。 法院受理破产申请的同时指定管理人。《破产法》第13条规定:“人民法院裁定受理破产申请的,应当同时指定管理人。”与旧法相比,管理人介入破产程序的时间大大提前,有效填补了债务人财产的监管真空。 从积极资格与消极资格两个方面规定管理人的任职资格,使得管理人的选任资格更为全面。同时,增加了社会中介机构及中介机构的相关人员作为管理人,使得管理人的任职人选更趋市场化和专业化。 二、 当前人才选拔制度的缺陷 (一) 法院指定管理人时,法院选任模式过于单一 《破产法》仍采取法院主导型的管理人选任方式,以期能使法院在平衡债权人、债务人利益和社会公益的基础上,尽量选任处于中立和超然地位的破产管理人。尽管管理人由法院指定为诸多国家所采用1,也为一些国际组织所推崇2,但笔者认为,这种选任方式不符合中国国情,非但难以取得预期的效果,相反容易引发法官滥权,不利于债权人利益的保护。 法院选任模式难以操作。我国人民法院人手普遍短缺,案件数量尤其是基层法院普遍较多,再要求法院承担审判业务以外的破产管理人指定事务,实乃勉为其难。同时法院指定管理人的方式也存在明显缺陷。最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》(以下简称《规定》)规定:由高级法院或高级法院授权中级法院编制管理人名册。法院从管理人名册所列名单中主要采取轮候、抽签、摇号等随机方式公开指定管理人。这种指定方式的缺陷在于:(1)对候选人来说能否编入管理人名册,从某种程度上意味着其是否已经取得管理人市场的准入资格。由法院对管理人市场设置准入限制,这与法院的职能不符,也有司法干涉市场经济的嫌疑。(2)破产案件各不相同,对管理人的要求也差异很大,随机方式并不能选出最适合具体案件的破产管理人。(3)法院与破产案件本身无利益关系,法院缺乏足够的激励去指定最合适的破产管理人。 法院选任模式易引发法官滥权。法院选任模式的固有缺陷之一就是容易引发法官滥权。虽然《规定》意图通过编制名册、随机指定的方式弥补这一缺陷,但事实上,法院在管理人名册的制定上仍然权力过大。根据《规定》第10条,管理人名册由评审委员会编制,评审委员会全部由法院系统人员组成。虽然该条第2款规定了管理人名册的制定标准,但该标准过于原则化。这就给法院编制管理人名册留有较大的自由裁量空间,也给利害关系人对法院的监督造成困难。在我国当前司法环境下,法院的独立性本就不强,法官的整体素质仍有待提升。由法院指定管理人,更易导致法官擅权,甚至导致司法腐败的现象出现3。 法院选任模式难以充分体现债权人的共同意志。旧法采用法院指定的选任方式,忽视甚至损害了债权人的利益需要,引起债权人的不满,实行效果极不理想。《破产法》试图通过赋予债权人会议申请更换权来克服这一弊端,但事实上并不成功。一方面,按《破产法》规定,单个破产债权人不能对法院指定的管理人提出更换要求,必须以债权人会议决议的方式行使申请权。而要形成债权人会议决议是比较困难的;另一方面,根据《规定》第33、34条,债权人会议行使异议权的条件也比较