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法国政府间纵向关系体制的演变 1982年3月2日，《基本法》颁布。直到2003年3月，《基本法》（以下简称《分权法》）通过了分权宪法修正案。在过去的20年里，法国对政府之间的纵向关系进行了重大改革。经过这场改革, 政府间纵向关系在性质上由原来中央集权的体制转变为中央集权与地方分权相结合的、独具特色的体制。法国的这场改革是怎样进行的?有哪些成功经验?对推进中国政府间纵向关系改革具有怎样的启示?较为系统地研究这些问题, 对于科学地看待和推进中国的政府间纵向关系改革, 具有重要的参考价值。 一、 现行政府的所有权主要来源于国家的集权 政府间纵向关系是政府间关系的一个方面, 是指不同层级的政府及其部门, 以及经授权履行政府职责的其他组织之间在垂直方向上形成的各种关系。(1)认识一国政府间纵向关系及其改革的性质, 首先应从理论上搞清楚政府权力所有权和行使权的关系。(2)简单地讲, 前者表明的是政府权力的“原初所有”问题, 即人民最初将政府权力授予归哪级政府“所有”。后者表明的是人民授予政府的权力在各级政府间怎样配置和行使的问题。可以说, 现代国家的所有层级政府, 都要行使一定的权力, 但只有特定层级的政府拥有政府权力的“最初”所有权。(1)例如, 单一制国家政府权力的“最初”所有权在中央政府, 各级地方政府只是行使中央政府授予的特定国家权力。美国联邦制国家政府权力的所有权在州政府, 联邦政府和地方政府的权力是州政府授予的。 在单一制国家中央政府拥有政府权力所有权的前提下, 中央政府有权监督地方政府行使政府权力的情况, 有权改变或收回对地方政府的授权。因此, 就权力的所有权而言, 所有单一制国家都是集权的。但是, 不同单一制国家中央政府授予地方政府权力行使权的程度和内容不同, 由此形成单一制国家政府间纵向关系体制的不同类型。 (一) 中央政府对地方政府的领导 在该种类型中, 中央政府掌握权力的所有权, 地方政府在性质上是中央政府在地方的执行机关。对授予地方政府的行使权, 中央政府并没有给予保障, 可以不经地方同意而收回。在日常管理中, 中央政府对地方政府有完全的领导权和指挥权, 可以对地方政府发布决定和命令, 地方政府则必须执行中央政府的决定和命令。中央政府除直接领导地方政府外, 还通过层层授权的方式实现对较低层级地方政府的领导。话句话说, 除了最低层级地方政府外, 其他地方政府都有“下级政府”。后者则要接受其上级政府的领导, 因为上级政府代表着更高层级政府, 直至中央政府。对地方政府违背中央政府意志的行为, 中央政府有权干预, 可以直接修正甚至宣布无效。 (二) 被视为地方政府的“自治权” 在该种类型中, 中央政府掌握政府权力的所有权, 但经过法定程序, 中央政府将特定权力的行使权授予地方政府。授予地方政府的行使权受到中央政府的保障 (通过国家宪法方式) , 被视为地方政府的“自治”权力, 不经法定程序, 中央政府不得收回。(2)在日常管理中, 各层级政府之间有明确的权限划分, 是哪级政府的权限, 就由哪级政府来执行。如果中央政府或较高层级政府需要地方政府或较低层级政府代为执行某些权限, 则应提供相应的财力保障。由于地方政府的“自治权”是中央政府授予的, 且受到国家宪法的保障, 因此在该种类型中, 仅仅存在中央政府对地方政府的监督, 不存在上一层级地方政府对下一层级地方政府的监督。(3)而中央政府的监督也以保障地方自治权, 不得随意干预地方政府自治事务为前提。 二、 分权型政府间关系体制与我国分权型政府间纵向关系体制的内容 由于上述重要差别, 在一国内部将两种体制结合起来几乎是“不可想象”的。这也体现在实践中, 在迄今为止的单一制国家中, 或者实行集权型政府间纵向关系体制, 或者实行分权型政府间纵向关系体制, 而鲜有将两种体制结合起来的。但是, 法国20世纪80年代以来的改革却打破了这一“神话”, 将两种体制结合在一起运行, 形成了一种独具特色的“双轨制”政府间纵向关系体制。 (一) 改革的背景和过程 1. 中央政府主导下的政府间的纵向关系体制日益凸显 法国在传统上是一个中央集权国家。大革命之后, 在中央集权占据主导地位的同时, 地方自治有所发展。(1)第五共和国成立后, 特别是20世纪70年代以来, 中央集权为主导的政府间纵向关系体制的弊端日益凸显。主要表现是:政府机构庞杂, 行政效率低下;中央政府派驻机构官僚主义盛行;中央政府的法律、法令和计划难以贯彻。(2)同时, 从国际背景看, 20世纪80年代以来, 欧盟制定并实施了一系列政治、经济、文化、社会方面的跨国政策, 地方政府越来越成为地方公共事务的治理主体。(3)“这些政策直接促使法国中央政府分权给地方政府, 使法国能够获得更多的欧盟资源来推进经济社会发展和公民福祉”(4)。 2