专项债和PPP的泾渭之道.docVIP

精品文档，助力人生，欢迎关注小编！ 专项债和PPP的泾渭之道 贺斌 建设中的沪苏通长江公铁大桥。图/IC 业内探讨多时，争论不休的专项债和PPP结合问题，终于有了官方定论。 不久前，财政部在回复唐晓明等八名全国人大代表的建议和全国政协委员王欣的提案时，均否定了专项债券作为PPP项目资本金和债务性资金的可行性。 财政部的两份答复，执笔者分别来自于主管地方债的预算司和主管PPP的金融司。 预算司的答复明确简洁，认为将专项债券作为PPP项目资本金，“这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大;且操作层面存在较多挑战”。此外，按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[20XX]10号）规定，“PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。” 对于将专项债作为PPP项目资本金或债务性资金两种方式，金融司则认为，存在一定风险隐患，需要进一步论证。因为将专项债作为PPP项目资本金，“将放大项目融资杠杆，加大财政支出压力和中长期财政风险”。 而将专项债作为PPP项目的债务性资金，金融司认为“实际上是将专项债资金用于项目运营补贴这一经常性支出，不符合预算法‘地方政府债券资金不得用于经常性支出的规定，也不符合PPP项目‘不得通过政府性基金预算安排运营补贴支出的要求，存在违规运作风险”，同时还将弱化社会资本融资责任，强化政府兜底预期，加剧社会资本重建设、轻运营倾向，影响PPP项目长期稳定合作。 结合的无所适从 20XX年新预算法实施以来，地方政府债券成为地方政府惟一合法的举债渠道。如何将专项债券与PPP（政府与社会资本合作）等投融资方式结合，近年来备受地方政府的關注。 去年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（33号文），允许专项债作为符合条件的4类项目资本金。 20XX年9月4日，国务院常务会议进一步明确专项债可用作资本金的项目范围扩大至10大领域，涉及基础设施建设和民生工程等公共服务产品。 20XX年10月，财政部副部长邹加怡在财政部政府和社会资本合作中心主办的“20XX第五届中国PPP发展（融资）论坛”上表示，要探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应，创新多元化融资模式。这一表态，被视作职能部门对于两者结合的默许。 一年过去了，财政部以两份答复否认了专项债和PPP结合的可行性。而在实践中，成功结合的合规案例也极为罕见。 财政部PPP专家，中国国际经济咨询有限公司政府业务事业部总经理周勤在调研过多个案例后发现，两者无法结合的障碍很多，其中最大的两项障碍是关于债务性资金不能充当PPP项目资本金的限制，以及专项债本身脉冲式的发行节奏和PPP的长期性、精细化、系统性难以匹配的问题。 肩负着落实积极财政政策的使命，“快”是专项债的一大显著特征，从项目发行额度的确定，到资金对外支付通常不超过6个月，若不能在此间完成项目社会投资人采购工作，很有可能造成专项债券资金的沉淀。而PPP项目则不同，在进入实施阶段以前，需要经历识别、准备和采购三个阶段，通常需要一年甚至更长的时间才能完成这些前期工作。 “据我们所掌握的不完全信息，真正专项债能够成为项目资本金的案例，最近几年全国加起来也就100来个，非常的零星。”财政部PPP专家、中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成认为，主要问题出现在PPP项目的管理权限在财政和发改两个部门平行推进，虽然在省一级主管部门有一些交叉，如联合评审等，但上一层的顶层设计和政策协调还存在一些问题。一旦和专项债结合，两个部门在政策的执行把握上就会出现不协调。 比如财政部发行专项债券，明确要求项目的融资和项目的收益能够匹配，在发债之前就要讲清楚该项目将来能不能够保证覆盖债券的偿还。而对于PPP项目而言，有的收益好，有的收益差，甚至还要靠政府财政补贴。在发债的时候，项目能不能够达到专项债的要求，自身的收益能不能保证偿还债务风险，就是一个很大的问题。 此外，推行PPP的初衷是希望吸收社会资本进行投资，因此政府投资在PPP项目中占比极少，不能占据第一大股东，更不能控股。其作用只是希望在项目公司运作时，政府除了常规的会计报表等信息体系以外，政府派出的董事可以参加项目公司的管理，更多地能够了解到项目公司运行的内部情况，“如果政府控股，那就和国企没分别了。所以PPP项目内部的股权结构，客观上也制约了专项债资金用于政府投资的空间。”温来成说。 制度间的相互矛盾也让PPP和专项债的结合无所适从。在财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展