城市公用事业民营化改革政府视角困境与化解.docVIP

城市公用事业民营化改革政府视角困境与化解 　　 　　一、城市公用事业民营化改革中的政府责任 　　 　　长期以来，我国城市公用事业运营采取了政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。由于这种经营模式缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激，导致城市公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重，城市公用事业领域成为近年来公众投诉举报、抨击最猛烈的领域，并随着市场经济体制的日益完善更加凸显出来，成为各项事业发展的瓶颈。为改变这种局面，政府在城市公用事业领域进行了民营化改革，即在城市公用事业产品的供给过程中打破传统的政府垄断经营模式，引入市场竞争力量，在城市公用事业领域形成多元竞争的格局，以提高城市公用事业产品供给的效率和质量。 　　近年来，全国各地纷纷开始了城市公用事业民营化改革的实践。由于我国的行政改革是政府主导下的改革，在???营企业、非营利组织还不发达，社会对政府还有很强依赖的情况下，加之城市公用事业具有明显的网络式服务和政治敏感性等特点，存在规模经济和进入门槛高、投资回报周期长等特征，属于经济自然垄断领域，具有明显的公共性和在国民经济生活中的重要地位。作为城市公用事业民营化改革的实施者和推动者，政府具有不可推卸的责任，政府的行为和表现关系到城市公用事业民营化改革的成败。但是，由于我国正在进行的城市公用事业民营化改革，是在借鉴西方国家城市公用事业民营化改革经验的基础上结合中国的实际进行的初步探索和尝试，改革的理论研究还滞后于实践发展，加之市场化的成功运行需要一个健全、完善的政治制度和法律环境作为保障，而我国还正处在社会转型期，行政体制还正处改革中，政企还未真正分开，政府自身的素质和能力有限，政府在城市公用事业民营化改革的价值追求、与“代理企业”的公私合作关系和自身的抗腐蚀能力等方面都面临着困境。因此，研究这些困境并找到化解办法，对政府更好地扮演其在城市公用事业民营化改革中角色和履行其承担的重大责任，推进城市公用事业民营化改革的顺利进行，具有重大意义。 　　 　　二、政府在城市公用事业民营化改革过程中面临的三大困境 　　 　　（一）困境之一：效率与公平的价值冲突 　　一般认为，政府权威制度的最大功能优势是通过公共选择的过程来制定公共政策，提供公共物品和服务，最大的功能劣势是难以实现资源的有效配置。市场交换制度的最大功能优势则是实现资源的有效配置，最大的功能劣势是难以消除外部效应和保证社会公平。从理论上来讲，城市公用事业的民营化就是利用政府权威就公用品的数量与质量进行决策，利用交换机制提高公用品的供给效率。前者的政治过程体现了公平，后者的市场过程体现了效率，其理想状态是实现城市公用事业领域公平和效率的统一。然而，在实践中很难达到这种理想状态，政府必须在公平与效率方面有所取舍。由于城市公用事业具有很强的公益性特征，即使在民营化后，城市公用事业领域的“普遍服务”原则也不能因此改变，即全体居民都能以普遍可承受的价格得到满足基本生活需求和发展的公用品，这就决定了城市公用事业必须坚持保本微利的收费原则。然而，市场机制是追求利润最大化的，投资于城市公用事业领域的企业会采取包括提高公用品价格的各种手段赢利，这时公众尤其是弱势群体的利益可能就无法保证。 　　（二）困境之二：政府与“代理企业”的博弈 　　民营化强调的是政府与私人部门之间的合作，为此我国城市公用事业民营化改革采取了诸如以建造―运营―移交为核心的BOT模式、以转让―经营―转让为核心的TOT模式、以公共民营合作制为基础的PPP模式以及管理层收购的MBO模式等公私合作模式。无论那种模式，由于政府与“代理企业” 不同的价值追求和责任分工，二者之间存在着博弈关系：“代理企业”追求的是利润的最大化，在取得城市公用事业经营权之后，“代理企业”为了赢利，极易出现非法竞争、哄抬价格、欺骗、逃避责任等行为，造成公共福利损失。同时，城市公用事业领域的自然垄断属性极易使城市公用事业由政府垄断经营变成企业垄断经营，公众仍然要担负高额的垄断价格。当“代理企业”的这种行为不符合公共利益时，就与政府的职责发生冲突。作为公共利益代表的政府，由于必须保证公众尤其是弱势群体都能公正地享受到城市公用事业产品，因此必须承担监督者和责任追究者的职责。因此，在政府与“代理企业”的博弈中，政府为保证公共利益，必须对“代理企业”进行有效的监督，避免“代理企业”片面追求高利润而忽视公共利益。但企业有其自身的运作程序，在技术、人力资源和财力方面都对政府提出了很高的要求，政府不可能深入到每一个细节对其进行监督。由于监督成本非常高，政府监督往往难以满足这些要求，导致许多监督流于形式。 　　 　　（三）困境之三：权力寻租的诱惑 　　城市公用事业具有需求相对稳定，受经济周期波动影响较小，具有良好的流动性和回报稳定