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非政府组织法治化管理的对策研究 　　摘要：非政府组织法治化管理的难题破解，应在制度上设定多种法人主体，保留非营利性的社会团体法人，增加设立财团法人与公益法人。以此为起点，确认多类法人不同的权利与义务标准，分别适用登记、许可、税收优惠、财政支持、社会募捐等配套性制度设计。由非政府组织自行选择适用成立何种法人，政府相关部门亦行使行政管理职能。 　　关键词：非政府组织；规制；对策研究 　　中图分类号：D912.1　文献标识码：A　文章编号：1004―1605(2008)12―0078―05 　　 　　一、保留社会团体法人，增设财团法人与公益法人 　　 　　对非政府组织的法治化管理，必须先定位非政府组织的法人主体资格，以便将非政府组织能够纳入法律规制的框架中来。 　　我国现有法律中用单一的社会团体法人来涵括非政府组织法人地位，这种定位有三个方面的缺陷： 　　一是单一的社会团体法人标准法律上定位不准确，标准过高。从国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》来看，“社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。“基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人”。上述规定，从表面上看，基金会是完全法人，社会团体和民办非企业组织则没有被明确归结为法人这一范畴，似乎是权利待定的“无权利能力社团”或无完全法人资格的社团，法律规定在这里出现了不该有的含糊。 　　二是单一的社会团体法人标准使得以此为基础的法律制度缺少弹性。从内涵上看，以非营利性作为三者共同的标准，把基金会与社会团体和民办非企业组织归结为社团法人，混淆了不同非政府组织的功能与性质，法律法规不能针对不同非政府组织的设立目的、登记、许可、权限、撤消等方面进行设计，缺少实体与程序上容纳多种制度标准的???能性与弹性，采取所有的非政府组织都适用同一标准，这种简单化“一刀切”的做法是片面的平等。以最大涵括度的单一社会团体法人标准去设计非政府组织法律规制，如同要求所有人高度都相等一样不合逻辑，是规范非政府组织制度混乱的源头。 　　三是社会团体法人非营利性标准在实践中容易造成混乱。以非营利为标准来定位社会团体法人，容易模糊公民社会组织为了自身的生存所从事的必要的有偿服务与营利活动之间的界线。公民社会组织应当没有营利目的，但在缺乏经费资助的情况下，许多民间组织为维持生存和发展又不得不从事一些收取费用的活动，这在中国通常称作“有偿服务”。然而，有偿服务的界线模糊不清，很难确定这样一个收费标准，低于这一标准就是非营利的，而超过这一标准便是营利的。所以，用“非营利”标准来界定目前中国的公民社会组织，可能会遇到如何确定非营利标准这样一个新的难题。标准过高则妨碍公民结社权的行使，标准过低则形成“劣币驱逐良币”情形――合法运作的非政府组织会因为不规范的非政府组织行为而蒙受社会合法性的损失。另一方面，现实中非政府组织有的从事非营利性活动，有的从事营利性活动，虽然都可能为社会公共事业提供服务，但它们却不在同一个层面上竞争，获得社会资源等能力因此也大不相同，非政府组织之间的发展极不平衡。 　　单一的社会团体法人标准意图使非政府组织公平发展，可是“播下的是龙种，收获的却是跳蚤”，期望很高，结果令人失望。上述难题破解之道在于：在单一社会团体法人标准的基础上，增设财团法人与公益法人，以最大限度地容纳各种类型的非政府组织，容纳各种制度设计。 　　所谓社团法人，又称法人型人合组织，指以人的组合为成立基础的法人，即“人的组织体”。在理论上社团法人一般是以营利为目的而成立的(例如公司)。保留现有的以不营利为目的成立的社团法人，可以最大限度地传承改革以来社团法人制度，只不过作为一个入门的标准，其设立登记要求可以降低。所谓财团法人，是指以一定的目的财产为成立基础的法人。财团法人一般不以营利为目的，社会公益性比较强是其另一个特性。由于我国《民法通则》迄今未采用社团、财团及社团法人、财团法人的称谓，这需要在制度上予以确认与重申。因为现有的基金会就是典型的财团法人，其基础在于财产，是财产的集合而不是人的集合。再有就是增设公益法人，论述见下文。通过变单一社会团体法人，确认财团法人，增设公益法人，以此作为通盘考虑设计更为切合实际、可行、合理的非政府组织法治化管理制度的起点。 　　 　　二、确立公益产权制度，实行类公司化法律规制 　　 　　如果不神秘化或妖魔化非政府组织的功能，在确立非政府组织多类法人资格之后，建立公益产权制度，实行类