生态环境司法保护主体职能研究.docVIP

生态环境司法保护主体职能研究 　　内容提要保护自然生态环境，推进生态文明建设，是实现我国可持续发展的重要策略之一。通过对秦岭北麓地区自然环境保护现状的研究发现，单一依靠行政机关执法保护的方式已难以应对当前形势。应进一步推动生态环境司法保护，充分发挥检察机关在生态环境保护中的职能。在分析检察机关生态环境司法保护必要性基础上，建议从强化行政司法衔接、鼓励民众参与、设立专项基金以及进一步加强检察人员配置及理论培训等方式来进一步完善检察机关在生态环境保护中的职能行使。 　　关键词生态环境司法保护公益诉讼行政司法协作环境污染专项基金 　　〔中图分类号〕K09〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X05-0125-04 　　在党的十八大报告中，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业 “五位一体”总体布局之中，将保护生态环境作为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。具体到我国中部地区，对于秦岭北麓地区自然生态环境的监管与保护是开展生态环境保护的重要工作内容。 　　一、秦岭北麓地区生态环境保护现状 　　现阶段该地区仍主要通过行政手段进行监管治理，这种方式存在以下几个方面缺陷： 　　1.信息传递缓慢，行政执法缺乏主动性 　　从秦岭北麓地区几起典型的案件处理情况来看，由于地方保护主义以及经济利益、人际关系的纠葛，行政机关在执法过程中缺乏积极主动性。以秦岭北麓202栋违建别墅为例，早在1997年就有新闻媒体对相关情况进行了报道，在其后几年间违建别墅数量又陆续增加到200余栋，但直至2014年在习总书记批示下当地政府才开展整治活动，统一协调各个部门开展违建别墅拆除工作。又如秦岭北麓地区长期存在的非法挖沙采石现象，除经济利益的驱使以外，行政机关怠于履行监管职能也是导致该行为屡禁不止的原因之一。近日来，因对秦岭北麓河道非法采砂采石监管不力，渭南市多名行政人员被给予行政处分的报道，也从一个侧面折射出行政机关在自然环境保护方面存在不作为的现象。 　　2.行政权力分散，各机关之间权责不明 　　现阶段，承担秦岭北麓地区自然生态环境保护职责的行政主体主要包括三方，即各县行业部门、乡镇及市区县秦岭办。然而，多权责主体的设置使行政机关之间权属不明，不利于各机关积极 　　开展行政执法行为。以各县行业部门为例，各区县的农林局、环保局、国土资源局，以及各街道办、各区县秦岭办等均为有权机关，究竟由谁来主要负责，权责不明，容易出现相互推诿的情况。再加之秦岭北麓地域范围广袤，仅西安段沿线地区就涉及蓝田、长安、户县、周至等多个区县，各区县之间往往是各管一段，不仅不利于统一安排管理，对于一些区县交界处也失之监管。 　　3.常态化监管不足，行政处罚效果有限 　　从各个行政机关的处理方式来看，秦岭北麓地区缺乏常态化的监管。各行政机关在开展各类专项活动时，该地区自然生态环境能得到较为明显的恢复，但在专项活动结束后各种乱象往往又再次滋生。相关区县及执法部门的处罚方式也是重形式、轻效果；重罚款、轻处理，行政机关在巡查发现违法现象后，往往仅通过下发停工通知书、案件移交单或其他行政处罚命令的方式进行处理，缺乏后续执行监督问责机制，监管责任落实难以完全到位，导致行政处罚成为一纸空文，违法乱象在处罚后仍时有发生。 　　二、生态环境司法保护主体分析 　　通过前文分析不难看出，目前单纯依赖行政执法已不足以有效遏制各类环境污染行为。因此，近几年来我国加大了生态环境司法保护的力度，其中检察机关是我国开展生态环境司法保护的重要主体。 　　1.域外理论借鉴 　　从域外各国的相关规定来看，早在1970年，美国颁布的《清洁空气法》中就设置了公民诉讼制度，该制度规定了广泛的原告范围，任何人均可针对空气污染行为提起环境侵权诉讼。结合各州的法律规定来看，其原告范围也包括一些行政机构以及检察官。陈冬：《美国环境公民诉讼研究》，中国人民大学出版社，2014年，第121页。作为发展中国家的代表，巴西在1981年颁布的《民事公益诉讼法》中规定，环境保护是一种公共利益，授权普通市民、符合规定的环保组织、检察机构和其他政府机构，可以代表受到损害的环境利益、消费者权益以及艺术、美学、历史和景观价值在法院提起民事公益诉讼。李挚萍：《环境公益保护视野下的巴西检察机构之环境司法》，《法学评论》2010年第3期。除此之外，在英国，总检察长可以作为公共利益的总体保护人，参与民事诉讼活动，对危害公共利益者可以提出告发人请求诉讼。刘佑生、石少侠主编：《社会主义法治理念与中国检察制度》，中国方正出版社，2007年，第417页。在日本，检察官也通常被认为是以公益代表者的形象出现在法庭上的，其职权更多体现在维护整个社会和国家的公共利益。孙乾、刘立宪主编：《检察理论研究综述1989-1999》，中国检察出版社，2000年