关于民办高校教育经费监管的思考研究———基于投资及回报的角度.docVIP

　　关于民办高校教育经费监管的思考研究———基于投资及回报的角度 一、我国民办高校教育经费监管重点分析 　　1976年的诺贝尔经济学奖得主弗里德曼在其1980年出版的《自由选择》的著作中曾用一个矩阵说明了四种花钱和消费的形式:(1)花自己的钱，为自己消费，既讲节约又讲效果;(2)花自己的钱，为别人消费，只讲节约不讲效果;(3)花别人的钱，为自己消费，只讲效果不讲节约;(4)花别人的钱，为别人消费，不讲节约也不讲效果。民办高校与公办高校在花钱上的区别表现为:前者是花自己的钱，后者是花别人的钱。所以，公办高校教育经费监管的重点是防止侵吞公共财政资金;与公办高校不同，民办高校的投资者多将高校的钱当成自己的钱了，因此，我国民办高校突出的矛盾是投资者短期的逐利与民办高校长期可持续发展的矛盾，民办高校教育经费监管的重点是: 　　1.防止借合理回报将民办高校教育经费转化为私产 　　由于合理回报规定不明确，合理回报的合理没有一个明确的量化标准和执行结果的监督。于是，不少民办高校的出资者借合理回报之名，得牟取暴利之实。民办高校的发展多因资金的不足严重影响着其可持续发展。 　　2.防止内部治理的不完善导致教育经费的流失 　　民办高校实行董事会领导下的院长负责制，董事会结构的不合理、职能和议事规则的不明晰、监事会和内部审计监察部门的缺失都使得教育经费疏于监管，特别是疏于对出资者的监管，这也为民办高校出资者非法占有或挪用教育资金提供了便利。 　　3.防止利用民间融资非法集资和乱收费。民办 　　高校的出资者一般为民营企业家，他们对于教育规律掌握一般不如公办高校，但他们对市场规律的充分运用则优于公办高校。在资金紧缺的情况下，他们易通过非法集资或乱收费等方式获取资金，大大增加了民办高校的财务和法律风险。 　　二、民办高校教育经费监管的难点分析 　　民办高校教育经费监管的突出难点是合理回报问题。由于合理回报理论模糊，法规不明晰，不仅董事会(理事会)等治理结构的内部监管难以操作，政府层面的外部监管也不便处置。 　　(一)合理回报理论模糊 　　合理回报的理论模糊表现在其性质是属于收益分配还是奖励?这就牵涉到另一个深层次理论问题:民办高校投资者的出资属于投资(则收益分配)还是捐资(则奖励)?即民办高校的产权归属问题。 　　1.民办高校举办者的权力不明确，产权规范不清晰 　　2002年12月28日颁发的《民办教育促进法》第三十五条规定:民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。我们知道，法人财产权和出资者所有权是两种权力，《民办教育促进法》只规定了民办高校的法人财务权，对出资者的权力并未进行明确的规范。 　　《民办教育促进法》第五条规定:国家保障民办学校举办者、的合法权力，但举办者到底有哪些合法权力?法律并未明确。产权关系的模糊，意味着权力没有限度和边界，由于不能确保自身的权力，举办者很难从长期利益考虑办学，这就助长了举办者的短期行为和机会主义。 　　2.合理回报的法律定性是奖励，该定性混淆了成本支出与收益分配 　　全国人大教科文卫委员会教育室主任侯小娟是《民办教育促进法》的主要制定者之一。2003年4月7日，她在北京人民大会堂举行促进民办教育发展论坛上指出:《民办教育促进法》中规定的合理回报问题，是大家普遍关心的问题。我们认为，合理回报应该看成是国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施，与允许其营利完全是两回事。合理回报与奖励和补偿相比，更能反映事物的本质特征，更能反映事物的本来面貌，更符合客观实际。给民办学校的出资人以合理回报是从中国国情出发的。我国现阶段的民办教育的产生、发展及其特点都不同于发达国家的私立教育，因此民办教育立法不能简单地套用其他国家的做法。我国还处于社会主义初级阶段，民间资本尚不雄厚，缺乏各种公益性社会基金，相关政策也不配套，现阶段政府也不可能像西方一些国家给民办教育更多的资金资助。要吸引民间资金办学，就应当采取些特殊政策。合理回报不失为一种比较好的选择。[2] 　　《民办教育促进法》将合理回报的内容放在了第七章扶持与奖励中，《民办教育促进法实施条例》也将合理回报的内容放在第六章扶持与奖励中。可见，合理回报的法律定性是奖励，不是收益分配。大家都知道，奖励和收益分配在会计上的列支渠道是不一样的，奖励是成本费用的组成部分，属于所得税前的列支项目;而合理回报是收益分配的体现，是所得税后的盈余分享，两者具有完全不同的性质。这里对合理回报的表述和定性显然是混淆了这两者的概念和性质和不同的纳税影响。从另一方面说，这实际上把举办者的出资行为约定成了捐资，与实践中存在捐资和投资两种出资办学情形不符，也使得投资办学的回报和投入资金的产权问题成了理论规范上的盲区。 　　(二)合理回报法规不明晰 　　1.法规对合理回报的提