我国地方政府流域生态补偿的困境与探索.pdfVIP

2008年6月第3期 缘 观代建设 第143期 我国地方政府流域生态补偿的困境与探索 周映华 (中山大学，广东 广州 510275) 摘 要：流域生态补偿是近年来兴起的一种生态环境保护措施，在我国尚处于起步阶段，因此流域生态补偿 也面临着较多的困境。我国目前不少地方政府正在开展流域生态补偿的探索与实践，如广东省东江、贵州省 红枫湖、北京密云水库、湖南洞庭湖等地，他们的探索，给流域生态补偿提供了不同补偿方式和有益的经验。 关键词：流域；生态补偿；地方政府；困境；探索 0 前言 1 地方政府流域生态补偿面临的困境 生态补偿是近2O多年来兴起的一种生态环 尽管生态补偿的重要性和紧迫性已得到广泛的 境保护性措施。人们对生态补偿的认识和热 认同，但在实践中要建立生态补偿的机制，实现生 衷，是基于全球自然生态环境的恶化和人类对 态补偿却面临着众多障碍。 保护和改善生态环境的日益重视而萌生的。随 1．1 法律基础薄弱 着人类对自然资源的索取和破坏，自然界的生 生态补偿机制的建立、生态补偿行为的实施等 态功能日益恶化，为了改善这种局面，人们正在 都需要通过国家或地方立法等约束来实现。虽然近 积极采取各种保护环境的措施。生态环境最脆弱 年来，我国有关水资源、流域管理、环境保护的法 和最需要保护的地区，往往是经济较落后的地 律法规正逐步完善，在许多法规和政策文件中也规 区，然而，生态环境保护的受益者却非常广泛。 定了对生态保护和建设的扶持和补偿，但当前的法 在流域生态保护上，这一点尤为突出，下游通常 律法规体系仍较薄弱，存在一些问题，不利于流域 是上游保护水资源环境的受益者。于是，越来 生态补偿机制的建立和有效运转。首先，对生态补 越多的人从 “谁受益谁补偿”的原则出发，提 偿利益相关者的界定，补偿内容、方式和标准的规 出通过生态补偿的方式为做出牺牲和贡献的地 定不明确。其次，立法落后于生态保护和建设的发 区提供补偿。 展，对新的生态问题和生态补偿方式缺乏有效的法 目前，生态补偿已经成为中国政府关注的重 律支持。再次，部门立法中存在一些不协调与冲 点问题之一。2005年以来，国务院颁布的 《关于 突。例如，在流域环境保护上，水利部门与环保部 落实科学发展观加强环境保护的决定》等～系列 门在制定法律法规过程中，只从各自部门的利益出 政策性文件，都明确地提出了要尽快建立生态补 发，导致在水问题上不可避免地会产生部门间的不 偿机制。2007年8月，国家环保总局印发的 《关 协调问题。最后，由于我国幅员辽阔，因此一些法 于开展生态补偿试点工作的指导意见》中提出， 规的制定还应因地制宜，适应不同地区的自然条件 要推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专 和社会发展差距。 项资金。对于保护流域水环境的生态补偿，各地 1．2 水资源产权难以明晰 应确保出界水质达到考核目标，根据出入境水质 水资源的流动性和开放性决定了水资源产权界 状况确定横向补偿标准，并推动建立促进跨行政 定的难度。而我国对水权的研究既落后于发达国 区的流域水环境保护的专项资金。由此可见，建 家，也滞后于水资源配置制度改革的实际。这就导 立流域生态补偿机制已得到了从中央到地方，从