低保制度功能定位的制度变迁与合理取向.pdfVIP

年第 期 　 社会保障研究 ２０１７ １ ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ｎｏ．１２０１７　 低保制度功能定位的制度变迁与合理取向 胡思洋 （民政部政策研究中心，北京，１００７２１；清华大学社会科学学院，北京，１０００８４） 　 　 摘　 要：低保制度是维护社会底线公平、促进国家长治久安的国家治理机制。在低 保制度变迁的历史中，低保最开始是作为国企改革的配套和利益受损群体的补偿，之后 在政策实践中出现了制度异化和功能错位，甚至相互攀比。新常态下，低保制度也应当 不忘初衷，托住底线，继续前行。建议如下：第一，坚持低标准，使低保制度回归本位；第 二，警惕民粹主义，合理引导社会预期，使民众福利预期回归理性；第三，多中心协同治 理，多方主体合理归位。 关键词：功能定位；制度变迁；攀比；福利预期 从２０世纪９０年代至今，我国分别建立了城市最低生活保障制度和农村最低生活保障制度（以下简称低 保）。由于历史原因，同其他社会保障制度一样，低保一开始便形成了城乡二元分割的“双轨制”。２０ 多年 来，城乡低保制度作为一项反贫困的社会政策，在贫困救济中发挥了一定作用，但是实践中的异化和功能错 位也使其备受争议。“人情保、关系保”的屡屡曝光，“人人争当贫困户”的现实状况，一定程度上影响了低保 制度的救助效率，政府也面临巨大的舆论压力。近１０年来，中央政府陆续出台相关政策文件，指导低保制度 发展与改革，地方政府也通过创新创制探索有效的治理之道，但仍缺乏行之有效的长效治理机制。值得反思 的是，在城乡低保制度建立之初，在相关制度和体制机制并不完善的情况下，“人情保、关系保”等实践异化 并不多见。与此形成鲜明对比的是，在体制机制日趋完善的今天，低保制度异化为何愈演愈烈？回顾城乡低 保的制度变迁，在历史中研究低保制度的功能定位，是当前的重大课题。 一、城市低保功能定位的制度变迁 从逻辑上来讲，中国是一个农业大国，无论人口总量还是贫困人口总量，农村都远高于城市，而城市居民 的平均生活水平远高于农村。如果低保制度的功能是为了解决低收入群体的最低生活需要问题，为什么低 保制度首先出现在城市而不是农村？意识形态论者可能会认为这是和城乡二元结构有关，在中国的发展历 程中，城市居民的福利待遇和生活水平均高于农村居民，这种歧视带来人为分割的社会不公。遗憾的是，这 种解释显然缺乏理论依据。同样的逻辑，欠发达城市的平均生活水平更低，可能有更多需要低保制度维持最 低生活需要的穷人，为何城市低保制度首先在发达城市开始试点探索？城市低保制度建立之初的功能定位 是为了维持城市居民的最低生活需要吗？在城市低保制度变迁的历史进程中，可以发现城市低保制度功能 定位的初衷、发展与演化路径。 本文系国家社科基金青年项目（ ）、第 批博士后基金面上资助项目（ ）成果。感谢两位合作导  １６ＣＳＨ０３０ ５９ ２０１６Ｍ５９１１４１ 师民政部政策研究中心王杰秀主任、清华大学社会学系李强教授的宝贵意见和指导。 万方数据 ４９ （一）建立之初的功能定位：国企改革的配套措施 １． 国企改革的配套措施 １９９２年，中共十四大将“建立社会主义市场经济体制”作为改革目标；１９９３ 年，十四届三中全会为国企 改革指明了方向。随着国企改革的不断推进，城市中出现大量下岗失业人员，收入降低使得他们生活陷入困 境，一些经济效益不好的企业职工同样存在生活困难问题。这部分下岗失业人员及其家庭成员成了城市新 增贫困人群，数量达到３０００万。与此同时，城市低保制度于１９９３年最早在上海建立，拉开了城市低保制度 的序幕。凡是家庭人均收入低于最低保障线（ 元）的上海市居民，可以申请城市低保待遇。由此可见，城 １２０ 市低保制度建立之初是作为推动国企改革的配套措施，解决改革带来的下岗分流人员的生活困难问题，并非 为了保障城市贫困人口的最