统一城乡建设用地市场政策选择.docVIP

统一城乡建设用地市场政策选择编者按：十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。可见，建立城乡统一的建设用地市场，是未来土地制度改革创新的重要目标之一。国土资源部和UNDP(联合国开发计划)合作项目“土地政策、公共服务与振兴中国农村”课题研究的成果认为：统一城乡建设用地市场的政策选择应是平等保护、同等待遇、平等开放、城乡一体。 总体目标和基本原则 (一)总体目标 我国现行的集体土地统征制度和城乡建设用地市场分割，是计划经济时期遗留下来的，是在二元土地所有制的基础上区分城乡居民和企业等用地者的身份、实行不同的土地使用制度形成的，是城乡土地制度改革不同步、不配套、不彻底造成的。进一步改革完善农村土地制度，必须从单项改革向综合配套、从城乡分割到城乡统筹转变，以征地制度改革和集体建设用地使用制度改革为重点，全面构建城乡一体的土地政策体系，建立平等保护、同等待遇的土地产权制度，建立平等开放、城乡一体的土地市场体系，建立符合我国国情和市场经济要求的土地管理制度。 建立平等保护、同等待遇的土地产权制度，就是要在统一规划管制下对国家、集体和居民个人的土地财产进行等保护，按照用益物极对城乡各类建设用地使用权、农民的土地承包经营权进行同等法律效力的保护。要完善城乡一体的土地税收、土地收益分配等政策体系，统筹协调和改革完善土地财产补偿办法和土地增值公平分享办法，并且这些公共政策不应与土地所有权形式以及城乡用地者身份挂钩，不因土地所有权形式的不同和城乡用地者身份的不同而差别化，也就是说，在税费义务、土地增值归公和财产补偿标准上对国有土地和集体土地实行同等待遇。 建立平等开放、城乡一体的土地市场体系，就是要在统一规划管制下对经营性用地，无论是国有还是集体所有，不分城乡居民身份和城乡企业身份，只要土地使用性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇，发展城乡一体的土地使用权市场；要区分经营性用地和公益性用地，通过改革集体建设用地使用制度，逐步统一城乡建设用地使用管理制度，统一城乡建设用地市场。 建立符合我国国情和市场经济要求的土地管理制度，就是要在建立平等保护、同等待遇的土地产权制度和平等开放、城乡一体的土地市场体系的同时，改革完善土地利用规划管理制度、耕地保护制度和农用地转用制度，建立健全城乡一体的规划管制、土地“招拍挂”、土地交易许可、土地登记、土地有形市场等市场监管体系，建立服务于公共目的、公正补偿、程序完整、征转分离的新型征地制度。 (二)基本原则 1、分步推进。缩小征地范围，开放集体建设用地流转市场，是在人多地少、必须严格保护耕地的基本国情下进行的一项重大改革。从有利于保护耕地和维护市场公平秩序的角度来看，改革必须在有效的土地用途管制下进行，必须在政府的有序管理下推进，而不能简单地任由集体经济组织或农村居民随意私下流转。从有利于政策的延续性上看，应清理和处理历史上形成的各类违法违规的集体建设用地。从改革的难易程度和有利于控制风险的角度看，应先在局部地区试点取得经验，然后再推进全国面上的改革；同时，应按照由规划圈外到规划圈内、由存量到增量、由一般集体建设用地到农民宅基地的路径来推进缩小征地范围、开放集体建设用地市场的改革。 2、综合配套。缩小征地范围、开放集体建设用地流转市场，是在城镇国有建设用地使用制度改革已经取得成功、城镇建设用地和房地产市场得到快速发展的背景下进行的一项重大改革。从统筹城乡土地制度改革和制度建设的角度来看，集体建设用地使用制度改革必须与城镇国有建设用地使用制度相衔接、相配套，与城镇国有建设用地市场相对接。同时，应在改革集体建设用地使用制度、建立和完善集体建设用地市场流转机制的同时，逐步缩小土地征收范围，推进征地制度的改革完善。 3、平等开放。对于经营性建设用地，无论是国有还是集体所有，不分城乡居民身份和城乡企业身份，逐步实行统一的建设用地供应政策，并且在规划管制下，只要土地使用性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇。 4、同等待遇。从促进市场效率和市场公平的要求出发，在开放集体建设用地流转市场的同时，要求政府作为公共管理者(而非国有土地所有者)，完善城乡一体的土地税收、土地规费、土地增值(纯收益)归公等政策体系，统筹协调和改革完善土地财产补偿办法和土地增值公平分享办法，并且这些公共政策不应与土地所有权形式以及城乡用地者身份挂钩，不因土地所