行政诉讼司法建议制度的功能衍化-法学研究.pdf

　　行政诉讼司法建议制度的功能衍化 卢　 超  内容提要：行政诉讼司法建议原本是一项裁判执行措施，但随着最高人民法院司法 政策的变化，其发挥的事实功能被大大扩展。实践中，行政诉讼司法建议在规范性 文件修改中发挥着功能性审查的作用。从社会变迁的视角观察不难发现，维稳压 力、协调和解政策与地方发展型政府的模式变迁，诱发了对于行政诉讼司法建议的 制度性需求，从而迫使司法建议成为行政诉讼工具箱中的重要工具。行政诉讼司法 建议制度的功能衍化，为法社会学研究提供了一个极具价值的制度样本，亦为行政 诉讼法的未来发展提供了背景材料。 关键词：司法建议　规范性文件审查　协调和解　地方发展型政府　行政诉讼法 引　言 　　随着行政诉讼法修正案草案审议通过，围绕行政诉讼法修订问题的热烈讨论亦将告一 段落。回顾已有研究以及近年讨论热点不难发现，行政诉讼司法建议制度自始至终都没有 获得学界应有的重视。〔１〕然而，２００５年之后司法建议制度在行政诉讼运作实践中发挥了极 为重要的作用，协调和解后发送司法建议的方式，很大程度上甚至有取代合法性审查的趋 势。目前，这一趋势已经体现在行政诉讼法的必威体育精装版发展中。行政诉讼法 （２０１４年）第６４条 已经将行政诉讼司法建议对于规范性文件的 “功能性审查”予以法定化。 　　依照行政诉讼法 （１９８９年）第６５条第３款之规定，行政诉讼中的司法建议制度最初仅 〔２〕 是作为一项敦促行政机关履行生效裁判的执行措施而存在。 然而，随着２０００年以后司法 政策的变迁，尤其以２００７年最高人民法院发布的 《关于进一步加强司法建议工作为构建社 会主义和谐社会提供司法服务的通知》为标志，司法建议制度在审判活动中日益得到重视  中国社科院法学所宪法行政法研究室助理研究员。 〔１〕 关于行政诉讼司法建议制度的研究述评，见吴欢：《行政诉讼司法建议制度研究述评》，《江苏警官学院学报》 ２０１３年第 １期。 〔２〕 行政诉讼法 （１９８９年）第６５条第３款规定，“行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取…… 向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进 行处理，并将处理情况告知人民法院”。鉴于该规定位于 “执行”章节，行政诉讼司法建议可以视为敦促行 政机关履行生效裁判的执行措施。 ·１９· 法学研究 ２０１５年第３期 并获得广泛运用。２０１０年最高人民法院发布的 《关于当前形势下做好行政审判工作的若干 意见》进一步指出，“要高度重视司法建议工作。对于个案审理中发现的行政执法方面存在 的问题，及时向有关行政机关提出改进意见和建议。对于政府决策和行政管理活动中出现 的共性问题，书面报送当地党委、人大和政府，为领导决策和改进工作提供参考”。与之相 配合，地方司法层面对于行政诉讼司法建议的制度功能同样进行了大幅扩展，如 《浙江省 高级人民法院关于进一步加强行政审判司法建议工作的通知》指出，“行政审判中司法建议 的适用范围除了行政诉讼法及其司法解释规定的情形外，对审判中发现的行政机关在行政 管理和执法中存在的问题和漏洞、行政机关在应诉工作方面存在的不足，以及案件审结后 需要行政机关进一步做好善后或维稳工作的，均可以向相关行政机关提出司法建议。各级 〔３〕 法院要结合本地实际，进一步拓宽司法建议范围，探索和创新司法建议形式”。 中央与 地方司法政策上的变化，提供了相关背景契机，促使行政诉讼司法建议制度的功能在实践 中也发生巨大变化：从旨在保障法院裁判之执行，扩展至对规范性文件不合法或者不合理 的修正建议，以及行政程序的瑕疵补正等情形中。〔４〕