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基层治理：权威与社会变迁——以中西部乡村治理为例作者：周庆智文章来源???《学习与探索》 2014年第9期摘要：从国家权力在乡村社会的实践逻辑以及乡村社会内部结构的变化来讨论基层治理，是为了阐明基层政府治理体制的结构功能和本质规定，以及乡村社会发展所面临的局部治理危机。基层政府治理的体制性与结构性问题涉及城乡社会二元结构、土地制度改革、社会保障体系建构等等，而这些问题直接关系到基层一元化治理向多元民主治理结构的转型。总之，一元化治理已经不合时宜，资源占有的多元化、经济社会的多样性以及公民权利意识的觉醒和成长等，要求基层政府的治理合法性必须确立在民主和法治的基础之上。关键词：基层治理； 一元化治理； 乡村社会； 制度变迁当前，关于基层治理的研究主要集中在这样一个问题领域：从基层政权及农民的多重角色出发，从微观治理机制及其隐含的宏观政治逻辑来解析改革开放后国家与农民的关系。而且，由于基层治理的困局和农村社会的衰败，以至于这个问题具有了分析基层治理现代化不能向前推进、甚至陷入治理危机的理论和现实意义。　　基层治理是国家治理体系的基础性组成部分，基层治理状况是国家治理能力的集中体现，国家治理体系和治理能力的有效程度要通过基层治理的绩效反映出来。那么，如何推进基层治理现代化亦即确立基层治理权威的社会基础并使其法治化、制度化？要想在理论上说清楚，前提是要对基层治理做全面深入的经验考察和分析，明确基层治理现代化的实践逻辑和现实发展条件。　　当前，中国基层治理存在的突出问题集中表现为基层政府的治理思维、治理方式与基层经济社会发展的多元化、多样性构成了现实的或潜在的对立、矛盾和冲突。有鉴于此，本文要讨论的问题本质是国家权力在乡村社会的实践逻辑以及乡村社会内部结构的变化。①　　从经验观察出发来讨论基层治理问题，要明确的是基层治理体制的制度性与结构性问题之所在。事实上，从经验依据集中考察基层治理的主体——乡镇政府、并且从基层治理的权威来源和社会基础出发，才能阐明当前基层治理的误区与关键症结所在，而这正是本文要集中探讨的问题。　　一、一元化基层治理　　关于基层治理，学术界一般是从所谓的政社分开来展开讨论的。事实上，在东南部发达地区，基层政府也不断地在“政社分开”方面进行创新，比如太仓的“政社互动”、温岭的“民主恳谈会”以及诸如此类的加强基层群众自治组织建设的举措等等。但对于中西部地区，学术界谈的很少或者没有什么学术想象力。总体来看，学术界对东南部发达地区似乎更热衷于理论上的预设，而罔顾经验依据；对中西部地区虽有经验层面的探讨，但只是对东南部基层政府的所谓创新进行“补充说明”而已。　　中西部地区或者说不发达地区的基层治理是怎样的，是不是面对着与东南部发达地区同样的经济社会的结构性变化？明确这一点是讨论中国基层治理问题的前提，因为辨识不同的经济社会发展条件和发展水平对治理结构和治理方式的影响是结构性的，具有本质意义。也就是说，在讨论中国基层治理时，必须考虑地方性差异这样一个事实，但同时也不能否认另一个事实，即无论东部还是西部，其基层治理的现代性和现代化元素以及向着民主多元治理结构的转化，是中国基层治理的基本走向。　　中西部的基层治理是一元化治理体制和治理方式。事实上，一元化治理思维和治理方式始于1949年新中国成立，而改革开放35年来的经济社会发展并没有改变这种状况，且还在不断地强化。这个基本事实表明，推动基层治理创新的所谓政社分开、激活基层群众自治组织发展的举措对一元化治理来说只具有工具性意义。　　不过，从威权主义的立场来看，一元化治理结构有其历史发展的合理性和正当性。这就说明，当下中西部的经济社会发展水平和发展条件要求一元化治理体制必须有所作为，因为基层社会非常弱小，单靠社会力量无法改变其生活环境和生存处境，仍然需要基层政府汲取资源和维持基层秩序。简言之，当下的基层政府依然是配置性资源和权威性资源的中心。　　乡镇一元化治理模式的制度结构和治理方式一般具有如下基本特质：（1）行政权力主导。从实地调研来看，当下的乡镇治理并没有因“政社合一”的人民公社体制的解体和基层群众自治制度的实施而发生功能性的改变，村一直是乡镇行政机构的一级。具体来说，它的治理方式是科层制的命令—服从方式，即采取任务下派的方式把政府行政任务分派到行政村，并与行政村签订“行政目标责任书”；这个“行政目标责任书”的内容涉及经济社会生活的方方面面。事实上，行政村是乡镇政府的执行部门，加之实行“村财镇管”模式，这就使得它既没有行政权、也没有财政权，大部分社会资源也是由上而下进行分配。因此，乡村社区既承担着政府的管理任务，也承担着村民和社会的自治诉求。村委会要把乡镇的行政任务落实，乡镇给村干部一定的“报酬”（与行政体系内的工资不同，因其是“自治组织”，故称“报酬”。对乡镇政府而言，它有两个便宜