农民发展研究.PDFVIP

1农民发展研究 【决策参考】 浙江省农民发展研究中心 浙江农林大学中国农民发展研究中心 2015 年 第 2期 总第 13 期 专报：王辉忠副书记 黄旭明副省长 加快推进我省农村土地承包经营权 抵押担保权能实现的建议 赵兴泉 潘伟光 沈月琴 顾益康 十八届三中全会《决定》明确指出：赋予农民对承包地 占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。按 照土地所有权、承包权、经营权三权分置的制度安排，土地 2承包经营权流转的是土地经营权，抵押担保权能就是赋予土 地经营权的权能。激活土地经营权抵押权能，将沉睡资产转 化为能够“生钱”的资本，有助于缓解农村存在的抵押物少、 抵押难、贷款难等金融问题，促进农业规模经营主体的发育 成长以及现代农业发展。 浙江省 2008 年开始就在温岭、宁波江北区、海盐、长 兴等地开展了流转土地经营权抵押贷款的探索实践，尤其是 十八届三中全会以来，一些地方更是出台流转土地经营权抵 押贷款政策加以促进。据省农业厅初步统计，到 2014 年底， 杭州、嘉兴、丽水等 3 个市及 22 个县（市、区）出台流转 土地经营权登记发证及抵押担保办法，发放承包土地流转经 营权证 1491 本，涉及耕地 15.8 万亩；全省开展抵押担保 247 宗，抵押担保面积 5.5 万亩，抵押贷款 2.9 亿元。尽管我省 在实践层面有了良好的开端，但土地经营权抵押担保的政策 和机制创新远远不能满足现代农业的发展需求，土地经营权 抵押权能实现受到客观制约，需要我们采取切实措施予以破 解。 一、土地经营权抵押担保权能实现的制约因素 （一）土地流转状况影响抵押贷款推行。浙江人多地少， 承包农户平均承包耕地 2.07 亩，作为贷款抵押物一般是通 过流转方式获得的土地经营权。但目前土地流转的规范性、 稳定性等还有待提高，流转期限 5年以上的土地占总流转面 积不到 50%，季节性流转还占相当比例，影响了作为金融抵 3押物的价值。同时，一些流出农户对其承包地用于抵押还有 顾虑，导致一些流转土地难以进行抵押。 （二）土地经营权属性特殊影响资产评估与处置。土地 经营权作为金融抵押物具有特殊性。一是权属界定尚不清 晰。土地经营权登记发证主要在试点地区探索，全省面上覆 盖不够广；现行流转土地双方的权属边界还较模糊，需要重 新构建有利于土地经营权抵押担保权能实现的流转机制。二 是影响抵押物价值因素多。土地经营权抵押除经营权本身 外，还包括依附着地上（含地下）附着物，耕地质量及农业 产出能力不同，种植作物收益差异较大，农业设施、生产管 理用房价值评估也缺乏规范标准。三是出险后资产处置难。 土地经营权及附着的农业设施资产专用性强，农作物不易保 存与保值，一旦借款人遇到风险难以履约时，处置难度较大。 （三）现代农业经营主体发育影响抵押需求。规模化新 型农业经营主体对资金需求量大，更希望将土地经营权进行 抵押贷款。实践中主要也是这些主体获得抵押贷款。如海盐 县从 2009 年到 2014 年底的 102 笔贷款中，农业企业和农民 合作社分别为 65 笔和 20 笔，种养大户和家庭农场分别有 10 笔和 7笔，没有一般农户。由于规模化经营主体经营土地只 占全省耕地的三分之一左右，加上一些银行偏好企业效益、 忘记社会责任，对土地经营权抵押贷款口子扎得紧、风险把 控严，贷款额度不高、手续繁琐等，影响了经营者用土地经 营权进行抵押的动力。 4（四）现行相关法律规定影响抵押权能赋予。长期以来， 我国土地承包经营权抵押担保权能一直受法律抑制。《农村 土地承包法》第 32 条规定了非家庭承包方式获得的土地承 包经营权允许抵押，而对家庭承包取得的土地承包经营权只 规定可流转，没有赋予抵押权能。《物权法》规定，以招标、 拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵 押；而耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使 用权不得抵押。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包 纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6 号）第 15 条 规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务 的，应当认定无效”。可见，家庭承包土地及其在流转后进 行抵押还缺乏现有法律的支撑，地方政府在协调政策和风险 防范方面难度则更大。 二、加快土地经营权抵押担保权能实现对策建议 加快激活土地经营权抵押权能，需要在法律规定、政策 支撑、金融支持、农业经营主体培育等方面联动推进，特别 是要针对存在的问题，认真执行国务院办公厅关于金融服务 三农发展的若干意见（国办发〔2014〕17 号）、中国人民银 行杭州中心支行 浙江省农业厅关于开展农村土地经营权抵 押贷款工作的意见等，完善制度，创新机制，加强政策激励。 （一）法律层面：加快土地经营权抵押权能相关法律修订 在坚持全面依法治国的前提下，要以十八届三