关于《核安全法》的功能定位与立法策略_0.docVIP

关于《核安全法》的功能定位与立法策略 　　自20 世纪以来，核能已渗入到人类社会的方方面面，核电与水电、火电一道成为人类能源来源的三大支柱，核技术已广泛应用到工业、农业、医疗、国防等领域，极大地提高了社会生产力、改善人民生活品质。但是，核能的开发与利用也蕴含着一定的核安全风险，需要采取法律等手段予以防范与消除。我国安全利用核能所取得的成绩有目共睹，但核安全立法还存在者一些许多问题与不足。《核安全法》已被列入《十二届全国人大常委会立法规划》的第二类项目。目前，该法的起草工作正在紧锣密鼓地进行着，法学家们应当回答以下追问: 《核安全法》是一部什么样的法律? 它应当承担什么样的功能? 立法机关应该采取哪些机制和手段加快该法的立法进程? 　　一、无《核安全法》的核安全立法状况 　　在概念上，《核安全法》意指对从事核设施的选址、设计、建造、调试、运行和退役，核安全设备的设计制造安装，以及其他核活动，进行规范和调整的专门法律文件。目前，我国尚无完整专门的《核安全法》，有关核安全的法律规范散存于相关的法律文件之中，它们主要有以下几个层次: ( 1) 法律，即全国人会常委会制定的《中华人民共和国放射性污染防治法》( 以下简称《放射性污染防治法》) ; ( 2)行政法规，主要有国务院制定的《民用核设施安全监督管理条例》《核电厂核事故应急管理条例》《核材料管制条例》等9 部法律文件; ( 3) 部门规章，包括国家核安全监督管理部门及相关部门制定的几十部行政规章，以及数量众多的规范性文件。( 4)国际条约，我国加入并生效的12 部核安全相关国际公约，包括《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》《核材料实物保护公约》《核安全公约》等。上述法律文件分别规定了核设施营运单位的行为，明确了核设施的设计准则和核安全目标，规定了核设施选址、设计、建造、调试、运行和退役的要求，对保证核设施的安全运行及工作人员和公众安全、保护环境起到了重要的规范作用，但也存在着一些不容忽视的问题。 　　第一，专门法律缺位。我国目前调整核安全关系的法律文件数量不小，但法律层次的仅有一部，即全国人大常委会于2003 年6 月通过的《放射性污染防治法》。但该法与《核安全法》差别明显: 《放射性污染防治法》的立法目的是防治放射性污染，保护环境和人体健康，它主要从一般层面上调整人的活动所引起的放射性污染，只涉及一部分核安全管理的内容; 而《核安全法》的立法目的是预防和消除核事故，保障核设施及核活动安全，它调整核设施的选址、设计、建造、运行和退役等全过程活动。由于《放射性污染防治法》无法全覆盖《核安全法》的调整范围，应当纳入法律调整范围的铀矿资源的勘探和开采、整个核燃料循环、放射性废物处置、放射性物质运输、核技术应用、市场准入、事故应急、核损害赔偿、法律责任等，都缺少法律规定。 　　第二，效力层次低下。法律文件效力层次的高下，直接关系到它可以设置的法律责任、强制措施的种类与幅度，以及法律约束力的强度与可执行性。我国的核安全立法，除属于法律的《放射性污染防治法》的部分条款对核安全活动有所规范调整外，其他的都是由行政法规、行政规章做出规定，法律位阶普遍比较低，权威性不高、可执行性差。特别是，在核安全监管方面，执法部门只能根据位阶较低的法律文件开展监管活动，核安全监管的效果大打折扣。 　　第三，出台时间滞后。截止2013 年底，我国共有在运核电机组17 台，在建核电机组29 台，是世界上在建核电机组规模最大的国家。根据《核电中长期发展规划( 2011-2020 年) 》，到2015 年我国运行核电装机达到4 000 万千瓦，在建规模1 800 万千瓦; 到2020 年运行核电装机达到5 800 万千瓦，在建规模3 000 万千瓦，这意味着我国核电事业迎来了高速发展时期。但是，中国的核电事业却处于监管不力的尴尬状态，核安全的相关立法严重滞后、法律规定不完善，核能事业的进一步发展受到了制度的制约。 　　第四，规范内容零散。我国目前尚无专门的《核安全法》，核安全法律规范散存于不同层面，不同层次的法律文件之中，缺少系统性和全面性，且未对核安全的基本原则、制度及监督管理体制等重大问题作出相应的规定，远不能适应目前核安全工作的实际需要。作为法律的《放射性污染防治法》，是一部旨在防治放射性污染，保护环境，保障人体健康的法律文件，其中仅有少部分条款属于核安全方面的法律规范; 9 部行政法规之间，因为出台时间跨度较大，存在相互冲突、彼此矛盾的问题。综上，准确地把握我国现行核安全立法的状况，总结经验、发现问题，可为全国人大常委会正式制定《核安全法》工作，做好充分的立法准备。 　　二、《核安全法》制定的主要理由 　　立法者提出一个法案