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上级国家机关履行民族法职责的问题分析与对策研究分析 　　民族区域自治制度是我国调整民族关系的基本政治制度，但是“区域自治的实行，还不等于民族问题的根本解决。要根本解决民族问题，必须依据可能条件，积极帮助少数民族人民发展他们的政治、经济和文化，使其达到先进民族的水平。”诚如习近平总书记所指出的: “把宪法和民族区域自治法的规定落实好，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生”，“全面实现小康，一个民族都不能少”。因此，上级国家机关依法履行《宪法》和《民族区域自治法》规定的尊重与保障、支持与帮助职责，对于民族地区政治经济社会文化事业的发展具有基础性的意义。 　　一、上级国家机关民族法职责的理论阐释与规范解读 　　我国调整中央与地方关系的法律部门包括《宪法》、《地方人大和政府组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》。在这些法律部门中，《民族区域自治法》是唯一一部明确规定上级国家机关职责的法律，这凸显了民族区域自治制度这种制度性保障机制的特殊价值和功能，体现了多民族国家调整民族关系制度安排的内在本质要求。 　　毋庸置疑，《民族区域自治法》规定的“上级国家机关职责”是一种上级国家机关对作为下级的民族自治地方自治机关的特殊责任和义务，它不同于上级国家机关对作为下级的一般地方国家机关的责任与义务。如果说上级国家机关对一般地方国家机关的责任与义务是通过为下级国家机关履行职能、行使职权提供一定的人力、财力和物力保障来完成既定的社会目标和政治任务，实现确定的社会功能---政治控制、经济绩效和社会稳定的话，那么上级国家机关对作为下级的民族自治地方自治机关的责任和义务则有更深刻的蕴意。简言之，《民族区域自治法》规定的上级国家机关对民族自治地方自治机关的责任与义务不仅仅是为了通过明确权责关系、分工协作来实现广袤地域的有效治理，更重要的是通过一系列的制度安排来发展民族地区政治经济文化事业以实现国内各民族平等---不仅仅是法律形式上的平等，更是政治经济社会全方位的实质平等，这是我国各民族共同发展繁荣和社会安定团结的法理基础。 　　众所周知，我国大多数少数民族居住区域山峻路险，交通不便，社会交往程度较低，经济社会发展较为迟缓，这客观上导致了不同民族之间经济发展不平衡问题的存在---不仅少数民族与汉族之间存在较大的发展差异，而且少数民族之间经济发展也不平衡。“如果少数民族在经济上不发展，就不会有真正的平等。所以，要使各民族真正平等，就必须帮助少数民族发展经济。”此其一。其二，由于各级代议机关奉行“多数决”原则，少数民族在公共事务的决策中处于不利地位。“传统的集体协商、共识，以及决策的机制可能使少数群体的每一个成员都充分享有参与政治并发挥其影响力的实实在在的权利。而这些权利却被主流群体以民主的名义剥夺了……少数民族虽然有投票权，但没有真正的影响力，注定永远是少数……。为了避免这种不公正，少数民族需要确实受到保障的权利，如自治权、群体的政治代表权、对直接影响其文化生存的事务的否决权。”这些权利存在的实质是为了保障少数民族同主体民族一样享有平等的政治地位。其三，在长期的历史过程中，民族逐渐形成了属于该群体共同的惯习、语言、信仰和道德价值等文化，这种共有的社群文化构成民族认同的知识渊源。由于每一个民族都有自己独特的文化，保护少数民族文化就是保护少数民族这个群体本身。因此，尊重和保护少数民族文化也是实现民族平等的题中之义。 　　美国政治哲学家德沃金曾说，国家是由个人组成的，国家要成为一个真正的共同体就必须是一个原则共同体---平等主义的共同体。“平等的尊重和关切”是这个政治共同体应该始终贯彻的原则，它可获得真正连带社会的权威，能以博爱的名义获得道德上的合法性。国家必须为增强相互平等合作的社会关系即人人平等而努力。故此，“平等的关切是政治社会至上的美德”。虽然说德沃金是从自由主义角度来阐释“平等尊重和关切”这一理论的，但是其理论对共同体中的少数群体同样适用。既然少数民族是中华人民共和国这个共同体和民族大家庭基本的构成单元，那么国家除了有责任保证这个共同体的完整和统一外，还必须履行社会公平责任，对包括少数民族在内的文化群体或其他社会弱势群体予以积极主动的关切和平等地尊重与保护。具体而言，国家不仅负有不对少数民族群体实行文化同化的消极不作为和尊重少数民族自我管理本民族内部事务自治权的义务，而且必须主动地履行法定职责，采取一切有效措施，创造各种条件，保障少数民族群体及其成员最大限度地实现实质上的平等，以此实现各民族公民对国家的认同和各民族的“美美与共”。由此可见，缘于少数民族的平等诉求和民族地区社会经济发展现状，上级国家机关积极履行法定的责任和义务，是确保民族团结和社会稳定，维护关系国家长治久安