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街头官僚行政自由裁量权：权变、困境及其规制 　　摘 要：街头官僚是政府的一线工作人员，其行政自由裁量权的存在具有客观性和必要性。街头官僚的行政行为是一个权变函数，其权变因素包括街头官僚特征、行政相对人特征和街头环境。街头官僚行政自由裁量权的两面性、伦理困境以及效率与公平权衡困境。由于存在权变因素和困境，使得街头官僚在行使行政自由裁量权过程中会出现各种偏差。因此，应结合街头官僚及其行政自由裁量权的特征，从完善法律、制定“街头版”权力清单、完善权责对等的责任机制、提高街头官僚的行政素质等方面予以规制，使街头官僚行政自由裁量权发挥良性作用。 　　关 键 词：街头官僚；行政自由裁量权；权变要素；权力清单 　　中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）10-0007-07 　　收稿日期：2015-05-28 　　作者简介：郑婉菁（1991―），女，福建福安人，福州大学经济与管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共组织行为；叶先宝（1968―），男，福建周宁人，福州大学经济与管理学院教授，博士，研究方向为公共组织行为、公共政策分析、公共权力。 　　街头官僚这一概念由利普斯基（1977）提出后，在国外引起了很多学者的关注和研究，并取得了较为丰硕的理论研究成果。根据利普斯基的定义，街头官僚是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员；典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。[1]这一概念引入我国后，我国学者在街头官僚本土化研究中也取得了一定的成果。由于具体的国情和制度不同，我国与街头官僚概念相对应的群体也有所不同，我国学者在关于街头官僚的研究中通常采用基层公务员这一概念，并基于该理论展开研究。比照西方街头官僚的性质与特点，依照《中华人民共和国公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。[2]但还有一部分一线执法人员并不属于公务员，如协管员、部分城管等，但他们通常是由公共财政供养，执行相关政策，属于政府雇员，其行动性质也符合街头官僚的定义。因此，本文所指的街头官僚包括基层执法类公务员以及其他具有基层执法性质的政府雇员。 　　街头官僚处于官僚系统的末端，其工作直接面向公众，涉及公共事务的细微之处。正是由于基层工作的复杂性和特殊性，法律规章无法事无巨细地规定街头官僚工作的每个环节和步骤，因此也就给其执法设置了相应的自由裁量空间。在街头官僚的管理活动中，行政自由裁量权是保证其管理正常进行以及为广大人民提供服务的重要前提。行政自由裁量权是指行政机关和政府官员在一定法律法规的规范之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力，即有条件的行为选择权。[3]然而，街头官僚的行政自由裁量行为在实际运作中会受到诸多因素的影响，所以不一定能达到设定自由裁量权的初衷。近些年来，政府部门一线工作人员在行政过程中出现的一些执法失范极端案例把街头官僚推向了舆论的风口浪尖，也使街头官僚这一行政队伍中的重要力量引起了社会的高度关注。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，而街头官僚身兼政策执行者、决策者、服务者以及政府形象的塑造者等多重社会公共管理者角色，可以说，他们是治理体系中不可忽视的一部分。在以往的研究中，我国大部分学者倾向于在街头官僚的消极假设基础上对街头官僚行为进行限制，而忽略了街头官僚行为的复杂性。因此，对街头官僚行政自由裁量权的研究具有理论和现实意义，需要从街头官僚行政自由裁量权自身特性、自由裁量行为等诸多影响因素展开分析，进而对其进行有效地规范和限制。 　　一、街头官僚行政行为的权变因素 　　“权变”一词有“依具体情况而定”或“随具体情境而变”之意。行政自由裁量权是在一定法律法规的规范之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力，其中蕴含着的“变”是一种规定了范围的“权变”。尹文嘉（2009）认为，街头官僚在现实中运用自由裁量权，参与政府治理，处理各项事务，从事的是实质性的领导活动，因此，运用领导理论为街头官僚理论提供了一个新的解释框架。[4]根据这种类比，笔者认为，可以运用领导权变理论来对街头官僚的自由裁量权进行解释。权变理论认为，不存在一种“普适”的领导方式，领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数，[5]本文根据街头领导模型的解释框架类比得出关于街头官僚行政行为的函数公式如下： 　　街头官僚的行政行为=∮（街头官僚特征，行政相对人特征，街头环境） 　　在此公式中，街头官僚的行政行为是因变量，受街头官僚特征、行政相对人特征以及街头环境这些自变量的影响。在街头官僚行使自由裁量权的过程中，因这三个自变量各异