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耕地保护制度创新思路探索 黄德辉 （福建省建瓯市国土资源局，福建建瓯 353100 ） 摘要：切实保护耕地是中国的一项基本国策。本文分析了当前中国耕地保护存在的主要问题，并对耕地保护制度的创 新提出对策建议。 关键词：耕地保护；制度；创新 1 引言 1998 年修订的《土地管理法》中将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是中国的基本国策”以立 法形式确认其法律地位；2002 年 12 月修订的《农业法》中明确规定：“国家建立耕地保护制度，对基本农田 依法实行特殊保护。”；2011 年8 月23 日，胡锦涛总书记在中共中央政治局就完善中国土地管理制度问题研究 进行第三十一次集体学习时强调，切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，把划定永久基本农田作为确保国家 粮食安全的基础，强化耕地保护责任制度，健全耕地保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，完善耕地占 补平衡制度，加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。以上都充分说明了耕地保护的极其重 要性。多年来，各级政府和国土资源部门在落实最严格的耕地保护制度方面采取了一系列的政策措施，投入了 大量的人力、物力和财力，耕地保护取得了显著的成效，但是，耕地保护在制度方面仍然存在一些问题，从一 定程度上影响和阻碍了耕地保护事业的发展。因此，有必要对耕地保护制度的创新思路作进一步的探索研究。 2 当前耕地保护工作中存在的主要问题 问题一：对耕地更多的注重数量的补充，在质量的建设和管理上重视不够，目前中国耕地质量总体偏低， 据《中国耕地质量等级调查与评定成果》显示，中国优质耕地质量仅占 2.67%，而中等地约占 50%，耕地在防 灾抗灾、防污染等方面的能力还较弱，农民科学使用和保养耕地、依靠科技经营生产的意识和素质还不高。 问题二：贯彻耕地保护的法规和政策更多的依赖于依靠行政手段，缺乏激发和调动地方和农民保护耕地的 积极性，在目前各地都在加快推进经济社会发展和扩大城镇建设的情况下，保耕地红线的难度不断加大。 问题三：公民的土地法律法规教育不深入，部分公民的耕地保护意识不强，滥用和非法占用耕地、毁坏耕 地、耕地失管的现象不同程度存在，国土资源管理部门对耕地保护的源头管控还有待于加强。 问题四：耕地保护的监管和执法仍然主要依靠国土资源部门，相关部门的紧密联动配合较难，共同监管 责任未能很好落实到位。 3 耕地保护制度创新的对策建议 耕地保护制度的创新总的要围绕“四个一致性”目标进行。 作者简介 ：黄德辉（1961-），男，福建建瓯人，建瓯市国土资源局党组书记。主要研究方向为国土资源管理。 E-mail:126.com 726 3.1 确保耕地总量目标与提高耕地质量的一致性 耕地保护的总目标是要实现辖区内耕地总量不减少、质量有提高。这就涉及两个重要问题：一个是要确保 耕地保有量，实现耕地总量动态平衡；一个是内涵挖潜提高，增强耕地的生产能力，两者不可偏废。在中国现 行农业生产力发展水平相对不高的情况下，保持一定数量的耕地是十分重要的，否则农产品总产量就无法得到 保证；但又必须十分注重耕地质量的提高，这是提高农产品产量、增加市场有效供给的一个更重要的手段。 要实现耕地保护总目标，最重要的途径是要加大耕地的整治力度，耕地的整治包括对田、水、路、林等进 行综合整治，既提高耕地的基础设施水平和防灾抗灾能力，又改善耕地利用结构、生态环境和劳动者的生产、 生活条件，还可有效增加耕地面积。如位于闽北山区的建瓯市，是一个传统的农业大市，农用地面积 601.27 万亩，耕地面积 60.32 万亩，基本农田面积 53.15万亩，为全国基本农田保护示范区、全国商品粮生产基地市。 近几年来，该市大力组织实施 10 万亩农村土地整治项目建设，共立项土地整治项目 47 个、土地开发项目 6 个，项目总规模达 10.2万亩，新增耕地 1.12 万亩，总投资 2.25 亿元。此外，在有效增加耕地面积上，还有 两个途径：一是加大对低效利用的建设用地的整治力度。对空心村、空心房、危旧房等农村宅基地和其他建设 用地重新规划、整治，部分复垦为耕地，部分改建为新村；对旧城镇、旧厂房、旧村庄进行改造