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为了国家的统一： 中国财政转移支付的政治逻辑 王绍光 摘要：理论上，中央政府的转移支付应当首先用于平衡省份间的财政资源和/或产出差异。但在实践中，很多其他因素，如政治的，可能会在转移支付的分配过程中起作用。本研究旨在揭示中国的政府间财政转移支付的潜在逻辑。研究发现，维持国家的团结统一是中国政治精英压倒一切的考虑：那些非汉族人口占多数的省份得到了最高水平的资助，即使他们的收入水平 高于那些贫穷省份。 在所有国家都存在着多级政府，政府间的财政转移支付已经吸引了许许多多经济学家的注意。他们的许多讨论集中在如何判断政府间的转移支付。人们提出了三个主要的理由。首先，人均收入低、人均需求高的地区可能接受那些与之情况相反的地区的转移支付以平衡他们的财政能力。如果集体行动问题阻碍了管辖区内部的自愿转移支付，就存在强烈的期望中央政府进行财政转移支付的伦理基础，原因在于一个国家应当平等对待她的公民，无论他们恰好住在什么地区。其次，事实上中央政府总是有自己支配的更大的税基，因而资源有限又负有必要开支责任的下级政府就会要求中央给予财政转移支付以平衡矛盾。第三，由于存在诸如环保和教育之类由地区财政支持但有跨区溢出效应的业务，政府间转移支付应当为之做出补偿。 尽管这种规范的考虑在设计一种公平有效的转移支付系统时是有用的，但真实世界绝少是按照抽象的伦理原则运作的。事实上，政府间转移支付常常被用于获取平衡地区间财政资源和产出之外的其他目的。换句话说，在决策者分配财政转移支付时所考虑的因素中，政治因素或许与伦理和经济因素同样甚或更为重要。由此，简单地问“应该是什么”远远不够。相反，我们应当问的是，“究竟事实是怎样”。更确切的说，我们的真正挑战是去彻底探究政府间转移支付的潜在政治逻辑到底是什么。 当然，财政转移支付的政治逻辑并非无时无地不同。在常规情况，中央政府的政治家们或许会运用转移支付犒赏自己的支持者或是“收买”那些易于受诱惑而支持他们的人，而地方当政者则会为获得尽可能多的中央补助而努力游说。在国家统一受到威胁的时候，受到威胁的地方，政府间财政转移支付似乎就常常履行着不同的功能，成为平抑分裂的力量之一。 在此方面最明显的例子可见东西两德于1990年10月3日正式统一的情形。统一带来的新挑战，就是地区间的不平衡。虽然“旧的”联邦共和国已经实现了地区间的高度平衡，但当前政治上的当务之急是将这种地区间的平等延伸到东部地区，在整个“新的”联邦共和国内建立平等的生活条件。为此，1990年后的每一年，联邦政府都从西德地区转移了至少GNP的5％，即1500亿德国马克给东德地区。没有资源注入来缩小收入的全面差异，德国统一的历程将更为崎岖。尽管财政转移支付的数量惊人，但这种牺牲却是为巩固统一的新国家所必需的政治代价。 德国的情况绝非特例。在苏联解体后的俄罗斯，尽管中央政府征税困难，无法实现收支平衡，莫斯科仍然通过资助来安抚分裂分子。结果，就是这些对国家的政治稳定和领土完整造成最大威胁的地区，获得了最高的人均财政转移支付。如Treisman所说，“尽管存在分裂压力、经济危机和遭到削弱的中央机构，尽力安抚反中央政权的叛乱地区的行为是俄罗斯没有在1990年代早期像其他三个后共产主义联邦那样解体的一个原因。” 国家统一可能会付出惊人代价，但是任何地方的中央决策者都认为是值得的。 本研究的重点是中国，一个目前尚未面临急迫分裂危险的国家。但这个国家有过悲惨的历史。自公元前221年秦始皇第一次统一中国以来，这个国家一直处于分分合合中。直至近代的1910和1920年代，中国还曾被封建军阀分割。本文的目的是试图揭示在中国决策者分配财政转移支付时对国家统一的考虑占了多大分量。我们采纳的一套跨地区数据覆盖了中国所有的31个省市单位。所采用的技术是最小平方多重回归法。人均接受转移支付的测度变量以可能影响中央决策者的因素为基础进行回归。在我们看来，这些因素不可能脱离政治影响的过程。我们的一个关键假设是，中央政府的政治家们是按照他们的偏好顺序分配财政转移支付的，其中维护国家统一压倒一切，没有国家统一，他们的政治前途将归于黯淡。当然，我们不能得出规律说他们首当其冲资助的就一定是那些税收低、社会经济需求更多的地区。为了探知决策者在多大程度上考虑公平性，我们的模型中将社会需求指示变量作为独立变量。各省的要价能力的测度变量也在其中，因为所有的省政府都想获得尽可能多的中央财政转移支付的假定是合理的。本研究发现了有力的证据证明国家统一的重要性在政治精英考虑财政转移支付分配过程中居于首位。 本文的结构如下。第一部分提出了中国财政不平衡的估计。第二部分回顾了中国财政转移支付系统，定义了因变量。第三部分列示了可能影响政府间转移支付的决定因