失地农民抑或被征地农民？——换保障制度安排下的参保主体多元化考察.pdfVIP

失地农民抑或被征地农民? — — 换保障制度安排下的参保主体多元化考察 王瑞雪 (山西财经大学 公共管理学院，山西太原030031) 摘要：失地农民、被征地农民、土地换保障参保主体三个概念背后反映出的是土地权益分割与分配问 题。面对农民对于土地权益的强烈诉求，决策层应大胆创新，积极探索农村土地按份共有的实现途径，进 一 步明晰农民与农民、农民与集体之 间的土地权利关系。同时，建立健全指标考核体系和独立的外部监督 机制，既要明确地价增值在地方政府和农民集体之间的分配关系，更要明确地方政府在建立被征地农民社 会保障中的责任。 关键词：失地农民；被征地农民；参保主体；集体所有制 中图分类号：F301．1 文献标识码：A 文章编号：0257—0246 (2013)06—0050—06 统计数据表明，1978—20l0年中国城市化水平由19．72％提高到47．5％，年均提高近一个百分点， 全国城市建成区总面积由1986年的10161．30平方公里扩展到2010年的40058．O1平方公里。当中国正 式进入诺瑟姆意义上的快速城市化发展通道后，如何妥善应对伴随城市边界扩张出现的日益严重的农民 失地问题已经成为学术界和各级政府不得不面对的重大课题。1993年以来，一种被部分学者概括为土地 换保障的改革思路在浙江嘉兴悄然兴起后，便迅速得到了众多地方政府的青睐。据不完全统计，至2009 年9月底，全国已有29个省政府颁发规范被征地农民社会保障制度建设文件，1200多个县 (市、区) 展开实质性工作，将 1300多万失去土地的农民纳入养老保障或基本生活保障制度。①在土地换保障制 度探索迈人第20个年头之际，认真总结、归纳典型代表城市取得的经验与教训，特别是探讨其中蕴 涵的一些深层次问题具有重要的理论与现实意义。 一 、 中央政策导向及学术界的探索 1．政策微调与政策导向 中央政府历来重视城市化进程中出现的日益严重的农民失地问题。进入21世纪后，中央政策的 两点变化值得关注。一是相关文件表述 由 “失地农民”微调为 “被征地农民”。如 《中共中央国务院 关于促进农民增加收入若干政策的意见》(2003)第 l6条强调，要 “提高补偿标准，改进分配办法， 妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障”。2004年之后，国务院发布的文件中逐渐弃用 “失地农 民”而启用 “被征地农民”。 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 (以下简称28号文)中， “被征地农民”出现频率为 11次； 《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社 会保障工作指导意见的通知》(2006)中， “被征地农民”出现频率更高达67次。二是妥善解决被征 基金项目：国家社会科学基金项 目 (09BZZ024)；山西省科技厅项 目。 作者简介：王瑞雪，山西财经大学公共管理学院副教授，博士，研究方向：土地经济。 ① 农村社保报告： 《我国农村社保财政投入大幅度增加》，http：／／www．gov．en／jrzg／2009—12／24／content一1495940．htm。 失地农 民抑或被征地农 民? 地农民的社会保障问题逐渐成为地方政府不可推卸的责任。28号文明确要求地方政府采取 “提高安 置标准等切实措施，使无地农民得以支付社会保障费用”； 《中共中央国务院关于推进社会主义新农 村建设的若干意见》(2005)专门强调，要 “健全对被征地农民的社会保障”； 《国务院关于加强土地 调控有关问题的通知》 (2006)特别指出，被征地农民 “社会保障费用不落实的不得批准征地”； 《中 共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008)再次强调，不仅要及时足额地支付集体 和农民合理的补偿，还必须妥善解决被征地农民的就业、住房乃至社会保障问题。 2．学术界的探索 城市化进程中出现的农民大规模失地问题历来是经济学、法学、社会学、管理学、心理学等领域 研究的重点，近 10余年来集中讨论这方面问题的文献可谓浩如烟海。笔者于2012年2月下旬对 1995--2011年间中国学术期刊全文数据库收录论文进行检索。以精确匹配为条件，共检索到涉及 “失地农民”和 “被征地农民”文献58846篇，其中 “失地农民”文献37629篇， “被征地农民” 文献21217篇，且多数文献