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地票制度呼唤顶层制度支持 ■ 西南政法大学市场交易法律制度研究基地 黄 忠 ●将持有地票作为参与土地出让竞购的条件,即 坐等政府的土地出让。但需要注意的是,在具体地块 使会适度拉升房价,仍有助于改变目前政府征收、出 的土地出让过程中,地票受让方和其他用地者仍是平 让土地 “低征高出”的现状,是对农村土地资产价值 等的竞争者,地票受让方并不享有任何优先权利。这 的重新发现,是对我国城乡二元体制下对农民土地利 样的制度安排会出现两种情况:如果地票受让方在土 益的补偿。 地出让中竞购成功,则地票的价格计入招拍挂价格, ●实施地票交易制度,必须同时改革现行征地制 用于冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。但 度,否则地票交易不可能进一步发展,反而可能与现 是,如果地票受让方在土地出让中竞购失败,则只能 行征地制度一起沦为掠夺农民土地权利的 “利器”, 要求返还地票价款,由此而导致的利息损失由地票受 违背地票交易制度设计的初衷。 让方自行负担。 ●地票交易制度的改革应当与缩小征地范围以及 可见,现行的土地出让制度使得地票受让方在落地 允许集体建设用地使用权直接入市等问题一并展开, 时的自由选择空间受到了很大的限制。这一限制的直接 只有这样才能真正构建起公正、有序和高效的城乡统 后果就是相对于政府储备机构和园区建设单位而言,目 一 建设用地市场,真正实现城乡统筹。 前民营与地票交易的积极性并不太高。这是因为 政府储备机构和园区建设单位可以在政府完成征地后以 划拨或协议出让的方式直接获得该宗土地的使用权,从 发端于重庆的地票交易制度为我国农村土地的 市场化改革提供了一个示范。截至 年 月 日, 而在事实上享有了土地开发的优先权。但对于更多的民 重庆农村土地交易所共组织地票交易 场,成交地票 营企业而言,其获得地票以后仍必须通过招拍挂的方式宗,成交价款达 . 元。 参与土地竞购,并不一定能竞得该地块,最终是 “为他 随着地票交易的发展,一些深层次的制度性问题 做嫁衣裳”。 开始显现。比如,在地票交易中,由于地票交易的对 为形成地票交易市场与土地出让市场的良性互 象不是实物性的土地,而只是用地指标,地票受让方 动,切实维护地票受让方的正当利益,有必要将前述 购得地票只是获得了新增国有建设用地的指标,并不 两个市场进行结合。。 月 ,成都市国土资源 能直接在城市获得同等面积的建设用地使用权。在未 局发布的《关于进~步完善国有经营生建设用地使用 建立地票二级市场的背景下,地票的落地问题直接决 权出让 “持证准入”制度的公告》曾规定,年 定了地票受让方利益的实现,进而必然影响地票交易 月 日起,在成都拿地的开发商必须先持有同等面积 的市场需求以及成交价格。目前重庆地票在落地时面 的 “建设用地指标” 地票 。成都市的上述做法实 临着诸多尴尬,亟需进一步改革与创新。 际是赋予了地票受让方一定程度的 “优先权”。从短 期来看,这样的做法可能在短时间内抬高地票的需求 量,进而导致地票成交价款的提升。比如,成都首场 地票落地与土地出让制度的衔接 地票交易会上的成交均价就达到了 . 万元/亩,明显 相比以往的土地供应模式,地票制度为企业自主 高于重庆目前的地票交易价格水平。正是由于担心地 选择开发地块提供了一定的自由空间。也就是说,地 票价格上升会抬高房价,目前成都已将 “持票准入” 票受让方在农村土地交易所竟得地票以后就有权利在 改为 “持票准用”,以期缓解地票价格的上涨。 符合规划前提下向政府提出具体的征地建议,而不是 但是,从长远来看,允许不持有地票的企业参与 土地出让市场的竞购,对于地票受让方显然不公平。 用地,政府不再下达用地指标,而一律要求通过地票 建议重庆建立建设用地招拍挂准入制度,将持有地票 交易获得。然而,在目前的制度安排下,城市建设用 作为参与土地出让的前提条件。至于由此可能导致推 地的供应却为国家所垄断,因此经营性用地的开发者 高房价的疑问,笔者认为,地票价格经过市场调节后 在获得地票以后,仍然需要通过政府的土地征收和出 会逐步达到合理水平,而不必过分担心对房价的推动 让才能实现地票的落地及具体开发。 压力。 这里显然出现了一个悖论:一方面,在现有制 首先,目前重庆的地票价格占房地产开发成本的 度下,地票要在主城区 城市 落地,就必须基于公 比例极小,尚不足以导致房价的提升。以重庆主城区 共利益先行进行征收;另一方面,就地票的具体使用 的土地出让成本为例,年土地出让平均每平方米 而言,其所针对的却是重庆主城区的经营性用地,而 楼面成本为 元,按 . 的容积率估算,目前每亩 非意在满足公共利益的需要。理论上讲,破解上述悖 地票价款换算到每平方米商品房楼面成本仅为 元。 论的途径有三个:第一,允许农民集体所有土地使用 可见