欧盟司法与内务合作论析.pdfVIP

导 言 （一）研究对象及其界定 本论题涉及的主要为欧洲联盟第一和第三支柱下的司法与内务领域的 合作。司法与内务领域的合作所涉及的主要事项为：欧盟成员国之间的警 务合作、移民政策合作、避难政策合作、民事与刑事领域的司法合作。本 文将主要围绕这些问题展开论述。 欧洲联盟最一般的特征是主权国家联合体，但这一概括并不能完全体 现欧盟的性质。国内有学者根据对欧盟一体化政策领域和政策介入程度， 欧盟政策过程的性质，欧盟国家主权让渡的程度，欧盟机构设置及欧盟国 际法主体地位四方面的考察，将欧盟界定为以超国家性质为主要特征的、 超国家与政府间性质并存的、高度一体化的区域性经济政治组织，或准联 邦实体。①可以认为，这一界定比较准确地把握了欧盟的总体特征，为研究 欧盟具体政策领域奠定了分析基础。 1992 年 2 月 7 日，在荷兰南部小镇马斯特里赫特，经过激烈艰苦的谈 ② 判，欧共体12国正式签署《欧洲联盟条约》， 决定以“欧洲经济共同体(the European Community, EC)”、“共同外交与安全政策”(Common Foreign and Security Policy, CFSP) 、“司法与内务合作(the Cooperation in Justice and Home Affairs, JHA)”作为欧盟(the EU) 的三根支柱继续推动一体化进程。 1993 年 11 月 1 日，《欧洲联盟条约》正式生效，欧盟成立，从而为欧洲一 体化揭开了崭新的一页。很明显，马约所确立的欧洲联盟是由三根柱子支 撑的大厦，第一根支柱欧共体事务主要包括经济与金融政策领域，适用超 国家的决策机制。第二根支柱共同外交与安全政策和第三根支柱司法与内 ① 刘文秀：《界定欧盟政体性质的几个因素》，载《欧洲研究》，2004年第1期。 ② 《欧洲联盟条约》在荷兰南部小镇马斯特里赫特签署，故该条约也称之为马斯特里赫特条约，以 下简称马约。 1 务领域的合作由于涉及较为敏感的国家主权问题，故设计为政府间性质。 图1. 欧洲联盟的三根支柱 the EU EC CFSP JHA 欧盟司法与内务合作作为欧盟的第三根支柱是欧盟的一个重要政策领 域。1997 年签署的阿姆斯特丹条约（以下简称阿约）将该政策领域有关人 口自由流动的问题和民事领域的司法合作转移到了第一支柱，刑事事务上 的警务与司法合作仍留在欧盟条约第六编当中，也即仍属于第三支柱范畴。 因而，本文所讨论的欧盟司法与内务合作涵盖了欧盟第一和第三两个支柱， 这就意味着其决策机制分别体现超国家和政府间两种性质。 避难政策、打击恐怖主义和有组织犯罪、控制边界等问题向来属于涉 及民族国家主权的核心问题，各国对与此有关的任何权力的转让都是非常 敏感的。随着经济一体化的发展，欧盟内部各国公民之间的交往日益频繁， 这必然导致欧盟各国公民跨境事务的增多，需要彼此协调在司法、警务、 海关等方面的合作。同时，国际恐怖主义组织和有组织犯罪的渗透与活动 对整个欧盟也形成了威胁，单个国家难以解决这些问题。20 世纪 90 年代， 中东欧国家的转型伴随着剧烈的经济政治震荡，巴尔干地区燃起战火，这 2 些都使得大批难民涌向富庶的西欧国家。面对上述问题，欧盟必须协调相 关部门，加强司法与内务领域的合作。随着 1999 年阿约的生效，申根协定 合并到欧洲联盟条约，欧盟内部的人员流动更加自由与频繁。如何在欧盟 一体化深化和扩大的情况下，保证各国人民生活在一个自由、安全、公正 的社会当中，这是欧盟必须面对和解决的问题，它直