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研 讨 文 稿，未经作者同意 不得公开报道、引用、转载 研 究 报 告 第 119 期（总第 1093 期） 财政部财政科学研究所 2010 年 10月 9 日 中央地方财力分配关系的体制逻辑与表象辨析 —— 客观存在的地区间“横向不均衡” ，需要合理的 中央、地方间“纵向不均衡”机制加以调节 贾 康 梁 季 近年来，我国国民收入分配和政府间财力分配格局问题，是 各方关注的现实重大问题与热点问题。在我国财政总收入“蛋糕 切分”的分配比例中，中央政府目前拿 52 ％左右（即地方拿其余 的 48 ％左右），而同时，在支出中，中央所占的比重不足 30 ％， 地方要占 70 ％以上。这种情况带来了诘问之声： “地方以 48 ％的 收入负担 70 ％以上的支出，还怎么过日子 ?”这其实是一个很久 以来令非专业人士普遍疑惑的发问，并在不少场合，直接引出了 “应提高地方收入占财政总收入的比重”的看法；而就专业人士 1 而言，这个问题确实也是一个需要力求头绪清晰、深入浅出地把 相关道理讲明白的重大现实问题。本报告试对此作一番分析。 一、分税制下中央、地方间财力分配关系的内在逻辑 大道理管小道理。讨论中央、地方间财力分配关系，首先需 要明确，为什么我们必须把这一关系放在“分税制”的制度框架 之下。搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界 各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共识与基本实践模 式，也是我国改革开放在经历了前面十余年探索后，以 1994 年 财税配套改革为标志而确立的财政体制的基本框架与现实性质。 其内在的逻辑要点不可不察。 （一）政府企业关系和中央地方关系需要在分税制框架下 “二位一体”地得到正确处理 学术界已有不少讨论涉及如下的辩析：对于财政体制，虽然 不少人看到是处理中央与地方政府分配关系的规范性制度安排， 但需要十分明确地指出，财政体制决不仅仅只是处理这一项关系 ——在全局意义上，财政体制首先需要处理政府与企业分配关 系，进而“二位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基 本经济关系（贾康《分税制改革与中央、地方政府间关系》 ，《改 革》 1990 年第 4 期）。我国 1994 年的变革，之所以具有里程碑式 的意义，就是它终于突破了以往不论“集权”还是“分权”都是 按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结，形成了所有企 业不论大小、不分行政级别，在税法面前一律平等、一视同仁， 2 “该交国税交国税， 该交地方税交地方税” 的真正公平竞争环境， 同时也使中央地方间告别了分成制下无休止的扯皮和包干制下 “包而不干”地延续扯皮因素的“体制周期” ，形成了政府对市 场主体实行宏观“间接调控”的机制和中央与地方间按税种分配 各自财力的比较规范、稳定的可持续体制安排。 （二）按税种划分收入，对于不同地区必然要求规范一律， 但各地实际的