【独家】PPP年度折现率取值分析.docVIP

作者简介：曹珊 上海市建纬律师事务所一、PPP折现率问题 首先，让我们通过分析财政部推荐使用的PPP付费公式来观察政府真实的支付意愿与支付逻辑。 （一）折现率问题来源 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十六条 运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。 对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为： 对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为： 其中n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。 第十七条 年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。 第十八条 合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。 （二）公式拆解 如果我们分拆这个公式如下： 当年运营补贴支出数额=A*B+C A=全部建设成本/运营补贴周期*（1+年度折现率）n B=1+合理利润率 C=年度运营费及合理利润-当年使用者付费 （三）政府支付逻辑分析 可以看到很明显的一点是，和传统模式下的政府建设项目相比较，如果把全部建设成本/运营补贴周期看成传统模式下政府应当在每年支付的本金，则A部分本身就是一个典型的等额本金支付。而此处的折现率是以地方政府债券收益率确定。也就是说，此公式的A部分是在传统模式下，政府成功通过发行地方债方式融资后，按照等额本金法应当支付的最低支出。 B部分则作为社会资本的合理利润，是作为政府方转移项目风险、获得建设管理服务、获得融资服务、获得社会资本项目股权融资的一种溢价。但是应当看到B部分里应当也包含了两种融资方式的利差，也就是地方债利率与社会资本融资的利差。而这种利差的本质是地方政府与社会资本在自身信用水平上的溢价。 C部分是社会资本的运营成本（1+合理利润率）-使用者付费。此部分公式的背后逻辑应当理解为：政府在传统模式下自己运营项目，与社会资本方提供的项目营运服务相比，需要支付更高的运营成本。政府愿意通过一个合理利润率的名义将这部分差额的一部分支付给项目公司。当然在项目运营过程中的收入自然应当作为政府实施PPP项目的公共利益而在政府的支出责任中进行扣减，并通过PPP合同及实施机构参与管理来控制项目运营成本。 通过以上分析可以看到，财政部在推广PPP模式时，财政承受能力的评价其实是一种参照传统项目形式下的等额本金法支付项目成本（A部分公式）+支付相比于传统模式更低的运营费（B部分公式）+承担较少的项目风险与项目管理责任的测算方式。可以认为，其逻辑是确保与传统模式相比，政府不再承担地方债风险、支付责任在补贴运营期的每一年都不高于传统模式、将原本由政府承担的风险与管理责任转移给社会资本方。 （四）该公式中存在的问题 在上述逻辑下，政府方可谓既提高了效率又减少了支出，还省了一大堆麻烦。但是应当看到如下几个问题： （1）与传统模式的融资期限不具有可比性 按照第一节的分析，《指引》中计算公式的目的仅仅是为了保证自己的支付义务不大于传统模式，那么，地方债券利率就是其传统模式下能够获得的利率底线。 但是在原传统模式下，任何人哪怕是地方政府都不可能从银行轻易借到周期为20年以上的贷款。债券方面，敢卖30年期的恐怕也只有国债。同时，应该看到，债券是支付利息，按期还本的。这对于债券发行人来说，承担的责任是相对较小的。而在财政部的模式下，PPP项目是要每年还本付息的。 所以同样的非经营性或准经营性项目，如果在传统模式下，一个政府会考虑10年还清贷款的项目，在PPP模式下，地方政府一定会延长期限。因为这样可以建设更多的项目，并且在本届政府施政期间只需要承担项目初期的低额支付责任即可。相比一个10年期的政府还贷项目和一个20年乃至30年的PPP项目模式，即使所有的评价指标都表示PPP项目更有利，在目前等额本金支付的模式下，政府的远期财政负担总是大大增加了。后期成指数增长的支付责任，个别地方政府到时能否承担、是否会因此爆发PPP项目的集体违约，令人担忧。 （2）两个合理利润率的内涵并不相同 公式B部分中的合理利润里与公式C部分中的合理利润率，其本质上是两个概念。如前所述，公式B部分中的合理利润是首先表现为政府主体作为借款人，和项目公司作为借款人时的信用差距的风险溢价，表现为地方债利息与其他融资方式的利差。也表现为项目公司在提供项目建设管理服务时的合理利润及施工单位的施工利润。 公式C部分