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如何提升农业保险保障功能 　　“保险赔偿太低了，保和不保没什么差别。”农民对当前农业保险的保障水平并不满意。 　　“工作量太大了，总是在统计，到底帮助农民什么了？”政府各基层单位也不满意当前农业保险的保障功能。 　　“农业保险，就是赔钱。”保险公司对农业保险能否走下去，也表示怀疑。 　　在吉林白城调研时，经常听到上面的话。 　　意图实现三方共赢的政策，为何带来了“三不满意”？ 　　带着这样的问题，进一步研究了哪些问题阻碍了白城市农业保险发展，探讨如何更好地提升农业保险的保障功能。 白城市农业保险基本情况 　　2012年《农业保险条例》中规定的农业保险包括种植业、林业、畜牧业和渔业等产业的保险，本文探讨的农业保险特指种植业保险。吉林省早在2004年就启动了财政提供保费补贴的农业保险试点工作，于2007年成?槿?国开展政策性农业保险保费补贴试点工作的六个试点省（区） 之一。白城市是吉林省农业种植面积最大的地级市，从2007年开始开展农业保险工作，当时仅有安华农业保险公司一家经营主体参与。2013年后，白城市5个县（市、区）的农业保险由安华农业保险公司、人保财产保险公司、中航安盟财产保 险公司三家经营主体经办，市场份额（以保费总额划分）分别为41.02%、30.08% 和28.90%。开展农业保险的经营主体并不是越多越好，我国农业保险并不是完全市场，只能进行有限竞争。白城市经过多年农业保险实践，最终选择由三家保险公司共同承保。 　　白城市最开始开展的政策性农业保险品种包括玉米、水稻、大豆、葵花籽、花生。2011年，白城市根据农业生产的实际情况，开展了辣椒的政策性种植业保险。2017年又相继开展了燕麦、高粱、谷子等杂粮杂豆的政策性种植业保险。 　　白城市农业保险的补贴方式是由吉林省政府制定的，2017年采用“以奖代补” 的方式予以财政支持。在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政对东部地区补贴35%；对省级财政给予产量大县三大粮食作物（稻谷、小麦和玉米）农业保险保费比例高于25%的部分，中央财政承担高出部分的50%。其中，对农户承担保费比例低于20%的部分，先从省财政补贴比例高于25%的部分扣除，中央财政承担剩余部分的50%。吉林省级奖补资金对贫困县的奖补比例最高为县市政府实际负担保费补贴的60%，对其他县市最高为50%。对32个没有纳入财政预算的产粮大县，省财政直接扣减省承担县级保费财政补贴的比例。 　　基于当前国家鼓励发展农业保险的背景下，国家财政对农业保险的补贴连年提高。中央财政补贴比例从2007年的25% 提升到到2016年的近50%。吉林省级财政的保费补贴比例2007年为35%，2008年降至25%，之后一直稳定在25%左右。县（市）级财政配套保费补贴比例从2007年开始保持三年20%，随后降至15%，所以在总保费增加的情况下，县级财政补贴款在降低。在农户的保费占总保费比例一直保持在20%的情况下，农民的投保面积随着中央和省级财政补贴比例的增加以及保险品种的增加而扩大。 　　白城市政策性种植业保险投保面积和金额逐年增加，在一定程度上说明当地种植业保险的保障功能逐年提升，但仅从数量的增长上不能做出当地种植业保险发展势头良好的判断。通过在吉林省白城市实地调研发现，当地在开展政策性种植业保险时，保险公司、农户、政府三个主体都面临一定的困境。 保险公司：恶劣的农业环境和道德风险 农业巨灾风险机制不健全 　　白城市农业基础设施薄弱，农业抵御自然灾害的能力较弱，旱灾、风灾、雹灾等自然灾害频繁发生。特别是1998年以后白城进入枯水期，加上当地过度开垦，旱灾几乎年年发生，严重影响了农业生产的正常进行，给广大农民造成巨大的经济损失，迫切需要通过保险为农业生产建立一道风险防范屏障。种植业保险具有区域性的特征，风险难以分散，当某地集中受灾时，保险公司按照政府要求足额赔付，让农户的收入得到保证，但保险公司容易因为大面积农业灾害而破产。2013年吉林省政府要求各县市政府开展农业保险时，引入竞争和风险分摊机制，由县级政府采取两年一招投标的方式确定一县多主体的保险经办机构，但仅仅通过多主体经办农业保险这种方式难以解决农业保险公司面临的巨灾风险。目前我国巨灾风险分散机制还在探索阶段，缺乏有效的制度安排和政策支持，并且巨灾风险准备金存在不同的保险公司内，难以保障专款专用。所以， 农业巨灾风险还是农业保险公司运营面临的一个巨大威胁。 存在逆向选择和道德风险 　　保险公司开展农业保险工作时面对最大问题是农户投保时逆向选择倾向和投保后的道德风险。从白城市种植业保险投保面积和保险赔付受灾面积的统计中可以看出，除2008年和2015年外，其余年份的受灾面积和投保面积几乎完全重合。产生这种情况的原因是易受灾地区农户会积极投保，偶尔受灾地区农