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关于经营城市风险分析和对策 　　摘要：经营城市是伴随着我国从计划经济向市场经济转型而应运而生的理念，但政府在经营城市中存在着巨大的风险。对此，各级政府必须保持清醒的认识，井采取积极的预防对策，才能化解风险，取得好成效。 　　关键词：经营城市；风险分析；对策 　　中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1004-1494(2006)05-1)044-03 　　伴随着我国从计划经济向市场经济的转型，经营城市的理念应运而生，从而使城市发展的驱动力十分强劲，城市规模不断扩大，城市面貌不断改观，城市功能日益完善。应该说，改革开放以来，我国城市发展取得的成就和积累的物质财富与精神财富是前所未有的。但是在城市发展中，尤其是近10年来，各级政府利用城市自身的土地价值，运用市场化的手段，通过土地置换和有偿出让土地使用权等办法，筹集资金用于城市改造，在取得显著成效的同时，也潜在不少的风险。对此，各级政府必须保持清醒的头脑，进行科学的分析，采取积极的预防对策，才能化解风险，取得实效。 　　 　　一、经营城市过程的潜在风险分析 　　 　　笔者认为，在目前的体制格局下，城市经营容易产生以下四种风险。 　　(一)政府管理职能“越位”风险 　　首先，政府是行政权的执掌者，容易导致长官意志代替市场。政府执掌着行政管辖权，一旦从事经营活动，因不具备企业具有的那种激励和约束机制，道德风险和机会成本都相对较高。一些假公济私和以权谋私的事实均可证明：政府操办经营业务，意味着权力进入市场，不仅资源利用率普遍较低，而且极容易产生腐败，损害政府形象。 　　其次，政府是市场的监管者，又是运动员，不利于市场的公平竞争。政府是市场经济秩序的监管者，监管者自己从事经营活动，等于裁判员兼运动员，合二者为一，政府以一个市场主体的身份参与其中，很多资源都是政府掌握的，而且又拥有宏观与中观的调控能力，在市场中居于强者地位。那么，作为一般的企业就不是政府的竞争对手了，于是就难以形成真正意义上的市场竞争。 　　再次，政府充当经营城市的主体，容易受眼前利益驱动做出利益导向型的决策。为了获取更多更快的经济利益，对利益大、来得快的项目就快上、多上，对那些没有直接经济利益而又是市民急需解决的公共事业项目则不上或少上。按理，这些公益事业是政府份内该管的，但却长期得不到解决，表现为经济调节滞后，市场监管乏力，公共服务滞后。如一些部门经营理念太强，只管收费不管治理，怕加强治理影响地方税费收入，导致市场秩序混乱等。又如，城市建设中盈利性项目上得快，非盈利性项目(如科、教、文、卫、体等公益性项目)上得慢，表现为城市功能不配套，政府公共职能弱化。 　　 　　(二)城市建设规模失控风险 　　首先，城市建设形成的基础设施属于公共产品，很难以经营方式回收资金，即使设法回收，周期也很长。其次，政府官员为追求政绩普遍有扩大城市建设规模的偏好。虽然政府财政收入有限，但银行受其控制，考虑到政府的权力和信用，银行很难限制政府借贷。由此极易推动城市建设负债经营超出适度范围，引发城市建设规模失控，建设债务无法按时归还(不少劳民伤财的“形象工程”就是在经营城市中接连推出的)。表面上看，这是银行经营不善导致不良资产增多，而实质是政府主导信贷经营，盲目扩大城市建设规模造成的。 　　当然，实际承担城市建设债务风险的不仅有银行，还有参与城市建设的诸多企业。他们垫付资金承担建设项目，一是为了扩大市场占有率，增强企业竞争力；二是认为政府信用强于企业，不会发生赖帐、逃债现象。如果城市建设规模失控，建设企业垫付资金就会被长期套牢，建筑材料供应商也难于收回款项，由此产生债务连锁反应，大批企业就有可能被拖垮。 　　 　　(三)土地资本和耕地资源枯竭风险 　　土地经营是政府经营城市的一项主要内容。我国城市土地所有权属于国家，对企业经营性用地实行有偿使用，是利用市场机制优化土地资源配置，提高土地利用效率的必要措施。但是以经营模式管理城市，追求近期城市土地收益最大化，将使土地资本和耕地资源面临枯竭风险。 　　因为土地属于非再生资源，城市土地更是有限。政府在经营城市中，为了实现土地收益最大化，不仅要征收近期土地使用费，而且把土地未来收益也收入囊中。具体表现为在土地租赁、批租和人股三种形式中，政府相关部门坚持把土地批租作为土地有偿使用的基本形式。通过所谓批租，一次性收取几十年土地使用费(住宅70年、工业50年、商业40年)。这种形式表面上看政府得益颇多，其实流失更多。道理很简单，因为政府由此丧失了持续半个世纪左右土地增值的收益权。 　　城市外延发展还要向郊区农地扩展。事实上，为实现土地收益最大化，城市经营者已经并将继续把更多耕地转为城市建设用地，结果当然是耕地数量绝对减少和耕地总体质量相对下降。在农用地向非农用地