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第八章 政府行政制度 政府是国家政权机构的重要组成部分。政府有广义和狭义之分。广义的政府泛指国家权力的所有机关。狭义的政府指国家权力机关中的行政机关。在本书中。政府主要指狭义的政府，政府行政制度即指行政机关的职权职能、活动方式、组织形式等方面的制度。现代国家由于政治、经济和社会发展的历史进程不同以及文化传统的差异，彼此之间采取了不同的政府组织形式，国家元首和政府首脑在国家的政治生活中所发挥的作用也各不相同，但是政府的基本权能却呈现一定的共性，即通过对国家政治、经济、文化以及社会生活的管理，从而实现其政治统治和一定时期的治理目标。 第一节 国家元首与政府行政制度 一、国家元首与元首制度 国家元首指主权国家形式上或实际上对内对外的最高代表，是国家机构的组成部分，即首脑部分，国家元首通常是君主或总统。在实行君主专制制度的奴隶制国家和封建制国家，国家元首是由世袭方式产生的并集国家权力于一身的君主。在现代社会里，实行内阁制的国家中，国家元首是“虚位元首”，一般不直接掌握实权，只以国家的名义，从事一些象征性和礼仪性的活动，国家实权操纵于内阁之手；实行总统制的国家中，国家元首是实权元首，一般兼任政府首脑，拥有很大的权力，处于国家权力中心的地位。 元首制度包括元首的继承制度或选举制度。各个国家中元首的产生办法或载入宪法，或由有关的法律如王位继承法、选举法、组织法等详加规定。关于出任国家元首的资格、元首产生的原则、方法和程序，各个国家的规定存在很大的差异，但大体上可分为世袭制和选举制两大类。凡担任国家元首职务，不经民主选举，而按照血缘关系，依法世代相传，属于世袭制；凡按照宪法或法律规定，通过民主选举方式产生、有一定任期的国家元首，属于选举制。元首世袭是君主国的普遍方式，不仅古代的君主国如此，而且近现代的君主立宪制国家如英国、荷兰、比利时等国家亦如此。共和制国家元首一般由选举产生，并有一定的任期。国家元首的选举方式可分为由公民投票选举产生和非由公民投票选举产生两种类型。前者又可分为由公民投票直接选举产生和由公民投票间接选举产生两种方式；后者又可分为由代议机构选举产生和由混合组成的团体选举产生两种方式。由公民投票直接选举国家元首既可采用简单多数制或一轮选举制，也可采用绝对多数制或二轮选举制；由公民投票问接选举指由公民投票选举出“选举人”，再由选举人投票产生国家元首的方法。在一些实行集体国家元首或个体元首的国家，国家元首的产生是由代议机构如议会选举产生的，也有一些国家的国家元首不由公民投票而由混合组成的团体选举产生，但其主体一般是议会，这两种方式被称为非由公民投票选举方式。 根据国家元首组织构成的不同，当前世界各国的元首在形式上主要有两种，一种为个体元首，另一种是集体元首。国家元首由一个人担任并行使职权的，为个体元首，这种形式在当今西方国家里比较普遍，它又分为两种情况，一是君主立宪制和议会共和制下的国家元首，属于“虚位元首”，另一种是总统制下的国家元首，属于实权元首。在实行君主立宪制的国家中，国家元首被称为国王、女王、大公等，尽管在宪法或法律上规定其享有广泛的权力，且由世袭方式产生并终身任职，但由于其主要从事象征性和礼仪性的事务，不掌握国家实权，而实权主要操纵在内阁总理手中，因此被称为“虚位元首”。议会共和制下的国家元首如总统或国家主席同样不掌握国家实权，议会或内阁才是国家权力的中心，因此也属于“虚位元首”，但国家元首在称号、产生、任期等方面与君主立宪制下有所不同。在总统制国家中，国家元首被称为总统，以选举方式产生并有一定的任期，由于其往往兼任政府首脑，掌握很大权力，并是国家权力的中心，因此被称为实权元首。凡由二人以上组成合议制的机关，由它的全体成员共同担任国家元首职务和行使元首职权者，为集体元首。构成集体元首的成员彼此之间基本上地位平等，拥有同等的权力，他们中虽然可能有一个作为形式上的首领，但这种首领仅仅是对外的代表或者在内部集会时充任主席，并不具有超乎其他成员之上的权限。现在西方国家中采用集体元首制的国家，以瑞士最为典型。 二、国家元首在政府体制中的地位和作用 1．君主的地位和作用 在西方国家中，由于社会历史条件的差异，即使同样实行君主立宪制，君主的地位、权限和实际作用也有不小的差异。按照君主掌握权力的大小，君主立宪制分为二元君主制和议会君主制两种。在二元君主制国家中，君主大体上仍然保持着封建专制时代的权威，集立法、行政、司法和军政大权于一身，是国家权力的中心。尽管这些国家也有宪法和议会，但世袭君主仍是掌握实权的最高统治者，立法权徒具形式，君主具有否决议会议案和任命政府首脑等高级官员的权力。实行二元君主制的国家以1871～1918年的德意志帝国和1889～1945年的日本为典型，现在这种政体形式