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分税制下地方政府和房地产业深度契合根源探析 　　一、地方政府和房地产业深度契合的根源分析 　　（一）体制因素：财税体制的变迁奠定了房地产业在地方政府财源中的重要地位 　　改革开放以来，我国的财税体制发展大致可以划分为两个阶段：第一阶段从1978年到1993年，中央政府逐步放权，实行分成和财政包干体制；1994年分税制改革之后进入第二个阶段。从财政包干制到分税制，财权层层上收，事权则层层下放，1994-2007年间，地方预算内收入占全国预算内收入的比重都远远低于地方预算内支出占全国预算内支出的比重，收支差距在20个百分点左右，这就形成了地方预算内收支的巨大缺口。财政缺口使地方政府必须寻求两个方面的努力：即努力追求预算内财政收入、预算外和非预算资金收入的增加。 　　1.地方预算内收入从依靠企业税收变成依靠营业税 　　分税制的实施，不但使中央和地方的关系发生了巨大的变化，也深刻影响了地方政府获得财源的方式。20世纪80年代中期确立的财政包干体制使用的是基数包干法，超出基数越多，地方留成也就越多，而税收是按照企业隶属关系划分，使得工商企业税收与地方政府的财政收入紧密联系，只要多办、大办“自己的”企业甚至属地内的企业，经济总量和财政收入就能双双迅速增长。因此，很大程度上刺激了地方政府发展企业的积极性。1994年分税制出台，地方政府和企业的关系发生了根本性的变化，中央和地方对企业税收的划分不再考虑企业的隶属关系，由于中央并不分担企业经营和破产的风险，所以地方政府兴办、经营企业的收益减小而风险加大；同时企业的主体税种增值税、消费税和企业所得税，都要纳入分税制的划分办法进行分配。在这种形势下，地方政府兴办企业的积极性大为降低，地方政府的财政收入增长方式也随之发生了明显的转变，即由过去依靠企业税收变成了依靠营业税，而营业税主要来源于房地产业和建筑业。所以，地方政府发展房地产业以及建筑业就成为必然选择。 　　2.地方预算外收入逐渐倚重土地出让收入 　　除了预算内财政收入的结构调整带来地方财政增长方式转变之外，分税制改革对地方政府预算外和非预算收入也有极大影响。20世纪90年代中期地方政府纷纷推行国有企业股份制改造和乡镇企业转制后，地方政府失去了规模巨大的“企业上缴利润”收入，这使得地方政府的支出受到巨大的压力，于是便开始寻求预算外和非预算收入作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位收费，而非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地转让收入。分税制改革非但没有解决市场化改革之初产生的预算外收支问题，反而更进一步推动地方政府脱离正式的制度安排轨道，加倍努力在规范外寻求补充资源。而随着分税制后国家采取措施规范行政事业性收费和基金管理以及农业税费改革的实施，地方政府增加“费”的收入逐渐困难，在“费”中的自主空间越来越小。因此，2003年后土地出让金成为地方政府谋取预算外资金的最主要来源。 　　（二）供给因素：房地产业提供较高的预期收益激励地方政府大力发展房地产业 　　1.房地产业对地方经济的拉动作用大 　　对包括中央政府在内的各级政府来说，房地产业都是一个能够快速促进经济发展的手段，这主要是因为房地产业具有高产业比重、高产业关联度、高市场需求的特征。具体来看：一是对国民经济贡献率高。相关研究认为房地产行业对GDP的贡献近几年一直稳定在15%以上，相对于其他行业，房地产业对国民经济的贡献具有量上的绝对优势。二是产业关联度强。产业关联是指在国民经济中一个产业的发展对其相关产业发展产生的不同程度的连锁反应。房地产业的发展能够带动建筑、建材、冶金等50多个物质生产部门20多个大类近2000种产品的发展。研究发现，房地产业的总带动效应为1.416.可见，房地产业对其他众多相关产业的带动作用是非常显著的。 　　2.房地产业给地方政府提供较高的预期收益 　　（1）显性收益 　　一是房地产业快速发展可以促使地方税收快速增长。从营业税来看，根据分税制，营业税主要归地方政府所有，而建筑业和销售不动产（即房地产）都要缴纳营业税。2005-2008年，房地产业和建筑业营业税占地方营业税的平均比重为48.2%。因此，发展房地产业以及与之相关的建筑业，可以直接促进地方政府营业税收入大幅增长。从土地类税收来看，土地税收收入可以分为土地直接类税收和间接类税收，土地直接税收包括城镇土地使用税、耕地占用税、契税和土地增值税；土地间接税收主要包括房地产业和建筑业的营业税、企业所得税以及房地产税。土地直接和间接税收合计从2005年的3851亿元上升到2009年的9711亿元，占地方政府收入的比重从30.2%上升到37.1%（表1）。 　　二是土地出让能够带来暴利。有研究表明，在现有土地征用制度下，国有土地价格与集体土地征用价格相差悬殊，作为土地最初供给者的产权主体