从社会管理创新视角看农地转非增值分享机制.docVIP

从社会管理创新视角看农地转非增值分享机制 　　 摘要：从社会管理创新入手，呼吁修改土地法时应规定农民的土地增值收益权，并从法律手段上给予保障。 　　 关键词：土地增值 问题与原因 措施与对策 　　 　　 一、失地农民土地增值补偿的理论与法律依据 　　 上世纪80年代中前期，宪法和民法通则对于农村集体所有土地都是禁止流转的。1988年的宪法修正案则有了新的规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。同年修订的土地管理法第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。 　　 2003年3月1日起施行的农村土地承包法，以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”，其中第十六条规定，承包方享有3个方面的权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利。 　　 与此相对应的是，承包方也要承担3个方面的义务：维护土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。 　　 2007年10月1日起实施的物权法第一百二十八条规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。 　　 在我国，土地收益分配的矛盾集结点主要是农地转非的增值归属。目前，理论界主要有3种观点，第一种观点是“增值归农”论；第二种观点是“增值归公”论；第三种观点是“公私兼顾”论。在农地转非过程中，主要存在三方主体：一是政府，二是公众，三是农民。政府贡献的是管理权、规划权和征收权，公众贡献的则是经济发展所带来的外部收益，农民贡献的则是农地的承包经营权、社会保障权和农地发展权。因此，第三种观点似乎更加合理一些，即地价的上涨是地租未来资本化的反应，理应由政府、公众和农民共同分享之。 　　 现在的问题是，政府部门利益驱动和强势地位，不但令公众难以从土地增值中获得收益（比如土地增值收益的大部分并没有被真正“用之于民”），农民也一再成为输家。在农地转非中，农民面临生活方式被打乱、原有财产被强行置换的困境，如果补偿也不彻底，无异于“二次被害”。有一点必须明确，弱者是最无力承受失败的人，如果弱者总是成为输家，政府就必须检讨。当下，由土地增值分配所导致的不公正、焦虑恐惧正在酝酿和累积，如果这种情绪得不到有效的矫正和释放，就会成为社会持续发展的不稳定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也会成为经济增长的绊脚石。 　　 二、现行法律制度对失地农民土地增值补偿的缺陷 　　 （一）非农建设用地呈逐年上升状态，农用土地流失严重，失地农民数量上升 　　 随着经济、社会的发展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基础设施、各级种类经济开发区、工业园区等建设征用农村土地的规模越来越大，少地或失地的农民群体数量不断增加。 　　 （二）征地补偿过程中农民权益受损 　　 1、征地补偿标准不合理，征地补偿太低 　　 根据有关资料，世界许多国家的补偿标准均以被征地时的土地市场价格为基础。而我国实际采用的补偿标准只有土地年产值的几倍，根本不能反映土地作为稀缺资源的价值，仅考虑了现有农业用途的收益权，而无视土地发展权。 　　 《土地管理法》第47条第1款规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。这一规定完全排斥了农民对农村土地发展权的利益分享，即土地用途变更所产生的增值被排除在征地补偿范围之外。对征地补偿标准问题，《土地管理法》等法律法规有明确规定。在实践中，近几年，个别地区的补偿标准和安置标准达到了国家法律的标准，但是仍然不能解决实际的问题。即使统一了补偿标准，足额及时发放补偿费，农民对补偿还是不满意。 　　 2、征地补偿安置费分配混乱，缺乏法律依据 　　 根据现行土地法律制度，征地补偿费一部分给农民，另一部分留归村集体使用。由于村民的补偿费和村集体的补偿费的比例缺乏明确的法律规定，这就导致部分地区大大增加了集体留用费的比例，而村集体的补偿费掌握在少数的基层干部手里，如遇有民主建设较差的乡村，加之缺乏必要的监督，损害农民利益的行为便司空见惯。实践中补偿款的分配问题成为村民与村委会、村党支部之间发生矛盾的一个重要导火索。 　　 3、农民无法分享土地增值的收益 　　 根据国研中心课题组的调查：“在目前‘合法的’房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40―50%”。 　　 （三）农民土地增值收