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南京国民政府时期银行立法嬗变及反思 　　摘要:20世纪30、40年代,南京国民政府改变了“私法自治”、“契约自由”古典自然法学的立法思想,转以“社会立法”为指导思想,先后制定了《银行法》、《中央银行法》及多部银行监管法,以实现金融统制。这些立法实践,促使银行立法技术的成熟、金融管理的法制化,实现了银行法形式上的现代化。但由于受立法目的及其它因素的局限,国民政府银行法内容超前,未取得良好的立法效益。 　　关键词:南京国民政府:银行立法 　　中图分类号:D920　文献标识码:A　文章编号:1006-1428(2010)11-0096-04 　　 　　一、银行立法思想的嬗变 　　 　　近代中国金融制度的转型属于典型的强制性制度变迁模式,即转型是由政府的法令引起,并以政府的推进为主要发展动力。在这进程中,政府占主导地位,政府的强弱与控制力直接影响着制度变迁的效果。 　　晚清与北洋政府时期由于政局跌宕、分裂割据,政府对社会经济的控制力较弱。因此在银行制度及立法方面。他们接受了西方古典自然法学中的经济立法思想。贯彻私法自治、契约自由等原则,以市场自发调节为主,实行自由市场型的金融法制。到了国民政府时期,这种思想遭到抛弃,政府开始以社会立法为指导思想,对社会经济进行干涉与控制。这一转变主要缘于两方面的原因:一是政府行政控制力与控制成本的增加;二是国际金融理论的影响。 　　20世纪30年代,随着国家形式上的统一,国民政府的行政控制能力大为提高,对社会经济的控制力也大为增强。与此对应的是,行政控制成本也随之提高。国民政府的行政控制成本不仅包括正常的行政开支,占更大份额的是巨额军费的支出。连年赤字的国民政府,只有通过发行国债与银行借款来缓解经济压力。由于只借不还,政府在以信用为基础的金融市场制度中,很难再借到款项。由此,国民政府认为,只有改自由竞争的市场制度为国家控制的垄断金融制度,才能从根本上解决财政困难。这些反映在银行立法方面,体现为1930年代政府颁布一系列“以冀调剂监控”为原则的银行法规,对银行业务经营、设立条件、监管体制等进行严格限制。 　　此外,国际金融理论的转变也是促使国民政府立法思想嬗变的因素。20、30年代凯恩斯主义’在国际金融理论界兴起,主张政府干预社会经济,限制经济自由化。经济危机后,主要资本主义国家也意识到自由市场经济的破坏作用。由此,各国开始以社会立法为指导思想,运用公权力干涉经济。这一理论迎合了国民政府加强经济垄断,实行金融统制的目的,因而也成为1930年代银行立法的指导思想。“自产业革命,社会经济组织发生剧烈变化,于是法律渐由传统个人主义,而倾向于社会化”,强调社会利益高于个人利益,主张国家对,经济生活的广泛干预,对私人经济活动进行严格限制。 　　在这种思想指导下制定的银行立法如1931年《银行法》,社会各界褒贬不～。但对于社会立法思想,当时理论与实务界多持肯定态度。认为银行法具有公法性质,立法应以促进行业发展与社会公益为宗旨,政府实现了这一宗旨:“此次所订之《银行法》,为一般的银行法,且采取营业自由限制主义。盖国家立法,其主要目的,在于社会全体之利益。与其顾全银行之利益,毋宁调合社会之利益也”,;“银行法的性质属于普通公法的性质,即属于取缔性质者,故应有一般适用之可能”;“银行法固有公法的性质,故希望其既不致阻碍斯业的发展,同时又不损害社会之福利。庶几法律之精神,得以贯彻”;“其目的尽在加以法律限制以助长金融事业,保护债权债务,以巩固存款与利息也”。 　　 　　二、银行法体系的日趋完善 　　 　　近代银行立法在南京国民政府时期达到最高峰,立法技术、立法思想等各方面都有很大进步,并将银行法作为商法重要组成部分纳入了六法体系。国民政府汲取了近代大陆法系建设经验,以成文法典的形式,通过两部《银行法》的制订,完善了近代银行一般立法;颁布多部监管专门法,与一般银行法结合,加强监管力度;并通过《县银行法》的颁布,将县银行纳入垄断体系,加强了地方银行立法。此外,根据战时的特殊经济环境,还颁布了大量金融规章。 　　 　　(一)一般银行立法 　　1931年和1947年国民政府先后制订了两部《银行法》,前部由著名经济学家马寅初’主持制订,未付诸实施;后部称为“新银行法”,为完善一般银行法而订。这两部《银行法》主要进步之处为: 　　首次明确了银行的组织形式必须为公司制,并对最低资本额做了严格的限制。1931年《银行法》规定:“凡是从事收受存款及放款票据贴现、汇兑及押汇之一业务者均为银行。”“若经营前项业务而不称银行,则视同银行”;银行组织形式应为公司制;股份有限公司、两合公司、股份两合银行的最低资本需达50万,无限组织银行资本为20万元;负有限责任的银行股东,应负所认股额的加倍责任。 　　该法将