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推进基本公共服务均等化基本原则

推进基本公共服务均等化基本原则   [关键词]事权;财权;财力;基本公共服务均等化   [摘要]推进基本公共服务均等化,需要坚持事权与财权相匹配的原则。目前我国存在的中央与地方事权与财权不匹配应做两方面理解:一是公共服务职责与财权不匹配;二是支出管理责任与财力不匹配。我国需要坚持公共服务职责与财权相匹配,扩大地方政府的税收立法权;坚持支出管理责任与财力相匹配,合理配置中央与地方的财力结构。   [中图分类号]F123.14 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2012)03-0022-09   一、基本公共服务均等化和事权与财权财力不匹配   事权是指政府的权力和职权,即政府基于自身职能享有的管理国家事务、经济文化事务、社会事务等方面的权力和职权。财权,也称财政权限,有广义和狭义之分。从广义上理解,财权包括政府资产所有权、大型项目的审批和投资权、财政税收方面的权力;从狭义上理解,财权仅指财政税收方面的权力。本文财权主要是从狭义上理解的,是指“政府在取得财政收入、安排财政支出,以及对财政收入和支出过程进行管理等方面的权限”。   中央和地方事权与财权的划分,实际上反映了政府动员的社会资源在各级政府之间如何分配和使用。分税制要求按照事权与财权相统一的原则,按税种划分财政收入,以确定中央与地方的财政分配关系。其中,事权与财权相统一,遵循的是匹配性原则。匹配性原则(Perfect Correspon―dence)是指在政府结构中“辖区的权限不仅决定了每种公共物品提供的水平,同时也精确地决定了消费这种物品的人群范围”。   财力是指政府拥有的以货币表示的财政资源。具有一定的财权,一般而言就具有相应的财力,但具有一定的财力,却并不一定就有财权。进一步而言,财权并不等于财力。处于不同区域的同一级政府,即使拥有相同的财权,也会因为经济发展水平的不同而拥有不同的财力。   事权并不等于支出责任,但由于财政支出便于衡量,理论界与实务界往往倾向于以财政支出责任来反映事权。这就有了关于事权的两种理解,一是公共服务职责,二是支出管理责任。“公共服务职责”是指各级政府承担的由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任。而“支出管理责任”,顾名思义是指对财政资金支出实行具体使用的管理。一般而言,“公共服务职责”与“支出管理责任”是统一的,但在某些情况下,二者又并非完全一致。如义务教育,由于具有较强的外溢性,属于中央、省、市、县、乡五级政府共同承担的公共服务职责,但由于信息不对称,以及财政支出效率的考虑,义务教育的支出管理责任最好由县乡负责。这样,如果将事权理解为公共服务职责,则应强调事权与财权相匹配;如果将事权理解为支出管理责任,则要强调事权与财力相匹配。   基本公共服务均等化是指政府通过制定相关基本公共服务最低标准,确保不同地区、城乡、不同群体的居民享有机会均等、结果大体相等、具有自由选择权的基本公共服务。根据国际经验,公共服务均等化的基本实现手段是财政能力均等化。这就需要以提供公共服务为重点,完善公共财政体制,关键是要使各级政府的公共服务职责与财权相匹配、支出管理责任与财力相匹配。然而,我国中央与地方财政关系的现状是,事权与财权财力划分不匹配,致使中央有权有财无责,地方有责无权无财,严重影响了基本公共服务供给与分配的效率;同时,也使得中央与地方分工不明确、不规范,难以形成严格的问责制。   二、中央与地方公共服务职责与   财权不匹配的现状   中央与地方公共服务职责与财权不匹配主要体现在地方税权不能满足税收收入调整的需要上。   (一)税权的含义及其划分   税权也称税收权限,又称税收管理权限,是指一级政府对本级税收拥有的权力。在1991年4月第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中,“统一税政,集中税权,公平税负”的原则被提出以指导新一轮税制改革,这是“税权”一词首次在立法文件中出现。税权划分也称税权分配,是指税权在国家机构之间的分配。税权划分有横向划分和纵向划分两种。税权的横向划分是指税权在同一级次国家机构之间的分割与配置,具体包括税收立法权、税收政策制定权、税收执法权以及税收司法权。其中,税收立法权是指国家权力机关依据法定权限和程序制定、修改、补充、废止税收法律的权力,是税权中最基本、最重要的权力,其他权限受税收立法权的制约。税权的纵向划分是指税权在不同级次同类国家机关之间的分割和配置,不仅关系到财权财力的集中与分散程度,而且也影响着各级政府职能的履行。税权的纵向划分有集权和分权两种模式。集权模式强调税权集中于中央,分权模式则主张按照分权原则,在各级政府之间分配税权。本文所及地方税权,主要是从税权的纵向划分来理解的,涉及税权的横向划分时,主要指税收立法权

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