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村民自治的法律困境与路径选择 ——以村委会民主选举为切入点 赵 明 牛忠江 摘 要：村民自治以“四个民主”为根基，村委会民主选举是村级民主政治的基础性工 作，也是民主决策、民主管理、民主监督工作的起点。时下村委会民主选举在历经发展与进 步后，也面临一系列难点和困境，这主要表现民主选举行政化、竞选动机利益化、竞选手段 经济化、竞选程序暗箱化等违法失范现象的存在，而且村民对选举的冷漠特征比较明显。本 文拟从实证的视角出发，以村委会民主选举为切入点，分析村民自治问题产生的原因，然后 对症下药，提出了针对问题解决的可行的对策建议。 关键词：村民自治；村委会选举 ；形变；法律路径 一、引言 村民自治作为一种具有中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的有效方式， 肩负着建设社会主义和谐新农村的重大历史任务。自1982年我国宪法确认了由部分农村地 ① 区自发组建的“村民委员会 ”的法律地位，1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》 (试行)(以下简称《村委会组织法》)对村民委员会组织、功能和选举方式等给出明确规定， 以及1998年该法律取除试行正式颁布以来，村民自治经过20多年的探索和实践，已经日益 成为在当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种重要方式。在《村委会组织法》 规定的框架下，村民投票选举村委会是实行村民自治的基础，它为村民提供了实现选择自己 ② 领导的基本权利以及参与村庄公共事务的机会 。无庸置疑村民自治的核心是民主选举、民 主决策、民主管理和民主监督，民主选举是村民自治的关键环节，然而，村民自治毕竟只是 一种 “草根民主”，其在治理的过程中，尽管起到了许多积极的作用，亦出现了很多问题， 譬如贿选问题、宗族问题、基层政权介入问题等 “成长的烦恼”和“发展的困境”。本文拟 通过四川部分地区的调查样本为基础，利用经济学的方法和视角，对村委会选举形变及其产 生原因进行分析，并提出自己的对策建议。 二、村委会民主选举研究文献述评 对村民自治的研讨一直是当代中国农村研究中的热门话题，鲜有其他的话题能像村民自 治这样受到来自国内外、政府和学界的共同关注与追捧。 赵明，1958年生，男，四川省委党校、四川行政学院法学教研部主任，610074，博士。牛忠江，1983生， 男，西南财经大学法学院，四川成都 611130，博士研究生。 ① 广西宜山县三岔乡冷水村和罗城县四把乡冲弯村率先建立村民自治委员会，开创了村民自治的先河.参见 杜鹰、张红宇、黄佩民：《农业法制建设》，中国农业出版社2001年版，第217页。 ② 孙昕、徐志刚、陶然、苏福兵：《政治信任、社会资本和村民选举参与》，载《社会学研究》2007年第4 期，第165页。 1 在村民自治研究中，国外学者主要从这三个方面对村委会选举进行了研究：第一个方面 研究的是村民选举与农村经济发展水平的关系，在与经济关系这一点上，又有三个集中点, 一是有些学者认为民主选举更容易在集体经济比较发达的村庄获得成功，如欧博文 （1994） 认为村集体经济实力强的村庄村民自治开展顺利，村干部在选举的胜算机会大，而且选举能 够加强他们的权力合法性,欧博文对执行村委会组织法的不同结果进行了分类(参看表一)。 二是农村民主制度往往在经济落后的村庄首先建立并发展起来(Lawrence,1994)。三是民主 发展同经济水平是曲线相关，不是简单的反比或正比的关系。如史天健以实证研究的方式部 分地验证了这个假设。第二个方面的研究着重在村民选举的政治效应，同样，这方面也有几 个分支，比如村民选举是加强了执政党基层组织的权力地位、巩固其传统权威、改善其组织 结构，还是恰恰相反?选举出来的村委会，会不会成为村民利益的代言人?中央为什么推行 村民选举？（何包钢，郎友兴，2002)；第三个方面的研究是村民选举与公民权利意识的觉 醒，这个问题直接涉及农民在村民选举、村民自治中的民主权利意识的激活与伸张。“激活” 是农民对其应有公民权利的认知及自我强化，“伸张”就是通过制度化或非制度化的途径并 采取有效的行动来