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卡特文官制度改革对中国公选制度借鉴意义 　　摘要:1978年,美国卡特文官制度改革是在诸多因素共同作用下完成的,是客观现实发展的要求,改革目的在于革除弊端,提高政府效率,重新树立政府威望,是美国政治史上一次较大的资产阶级政治改革。经过改革者们的精心设计,改革内容充实、方法新颖、效果良好,对中国公选制度改革发展完善具有重要借鉴意义。 　　关键词:卡特;美国文官制度;改革;公选制度 　　中图分类号:C912文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)06-0194-03 　　 　　美国是个历史跨度较短的国家,自1789年华盛顿就任总统到今天,只不过200多年,发展至今,国势强盛,在国际上有着举足轻重的地位。这与美国两党政治下极富弹性的文官制度有着密切联系。1977年1月,吉米?卡特作为民主党总统候选人,在水门丑闻、越南战争失败与美国经济不景气的情势下入主白宫,成为美国总统竞选史上第一位把文官制度改革放在高层政治议事日程上的总统。正如卡特自己所说的那样,“我们当时绝对有必要控制官僚的‘迷宫’,并彻底改进联邦政府的人事管理”[1]。1978年卡特文官制度改革,不仅是20世纪美国历史上的一个重大事件,而且是继1883年《彭德尔顿法》颁布以来,美国联邦政府文官制度发展史上的又一个重要里程碑。 　　 　　一、卡特文官制度改革背景、内容及意义 　　(一)历史背景 　　任何一次社会改革都不是偶然发生的,而是有其深层次的社会根源,除了受国际环境影响之外,更离不开它赖以形成的历史传统、社会经济、政治和文化背景。法国史学家布洛赫曾经引用阿拉伯谚语“人之像其时代,胜于像其父亲。”[2]说明理解任何历史现象都不能脱离其所发生的特定时代。卡特入主白宫时,美国正面临着滞胀危机、能源危机,出现了经济滞胀困境和国际地位下降两大问题,在美国引起普遍的关注和担心。 　　对美国来说,19世纪末文官制度的建立,特别是20世纪以来文官制度的发展所带来的影响,从一个角度完善了美国的民主政治体制,又从另一个角度对这一体制却造成了威胁。美国政治的传统权威是国会,国会被认为是民主政治的基石。然而,自20世纪以来,由于科学技术的进步与垄断资本主义的发展,政府的职能日益广??多元。在这种情况下,政府必须承担起“总资本家”的重任,领导必须有力,反应必须迅速。但是,由于国会是政党斗争的场所,其本身所具有的结构分散和多权力中心的特点,使国会在新形势下履行政府责任时力不从心。国会这一致命缺陷使政府权力进一步扩大,文官势力也随着总统权力扩大而逐渐扩大。一般来说,文官是通过公开考试、择优录用的,不与总统共进退。然而,在现实政治中,情况并非如此。由于文官以任职时间长、阅历深,以及技术知识丰富为基础,他们在当代美国政治舞台上并非仅仅局限于扮演一个单纯的执行者的次要角色,而是要更多地扮演决策者的角色,通过自身公务行为不断影响政府公共管理决策,逐渐提高社会认知度和公众认可度。这一点显然是“制宪先辈们未曾预见到”的。 　　(二)内容及意义 　　1978年,卡特文官制度改革是在对美国文官制度进行全面总结和对美国文官制度运行广泛调研基础上进行的,改革内容重点突出、特点鲜明、全面具体。 　　1.改革主要内容 　　(1)主要确立了九项功绩制原则,重点制定了人员的增补办法,即从社会各阶层合格人员中选拔产生,以其能力、知识和技能为基础,并经公开、公平竞争考试,以保证就业机会均等[3]。(2)重点强调“照顾行动”。由于20世纪六七十年代的反种族歧视和女权运动推动,美国公民在担任公职的问题上产生了一种“照顾行动”,即对在谋求公职上受到歧视和不公正待遇的黑人、少数种族及妇女给予一定的照顾,使他们就业的实际可能同他们在总人口中的比例相适应。在择优的原则下,今后联邦政府各用人单位多吸收黑人、少数民族和妇女,使录用文官的种族或性别比例与他们所在城市人口的比例大体上相适应,以排除机构中少数民族和妇女不足的情况[4]。 　　2.改革意义 　　(1)完善了美国文官制度的法律法规。为了防范各种不法行为的再次发生,1978年,文官制度改革进行了更全面更系统的立法。例如:九项功绩制原则重申了文官的核心价值:公开考试、择优录取、平等对待、政治中立等。避免了已往考核的随意性,完善了文官制度的激励机制。改革法既继承和发扬了文官制度的传统价值,又对不足之处加以充实和更新,从而使美国文官制度更加趋于完善; (2)扩大了美国的民主。美国的民主制度在资本主义制度中是比较完备和发达的,但不民主的现象也普遍存在。具体到文官制度中,最最突出的就是种族、性别歧视。为此,卡特总统和改革者们明令要求政府各部门制订公平就业计划,消灭在文官就业方面存在的少数种族和妇女代表不足的现象。改革法特别强调所有雇员和求职者,不论种族、肤