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卫生行政部门领导在农村卫生改革创新中角色和作用

卫生行政部门领导在农村卫生改革创新中角色和作用   摘要:农村卫生改革,是一系列制度创新的过程。在这个改革过程中,由于农村卫生管理行政体制的某些特点,行政部门领导可能担负着关键和决定性的作用。文章运用新制度经济学的有关理论,试图分析作为卫生行政部门领导者所扮演的“政治型企业家”的角色,以及他们的学习能力对农村卫生事业改革创新的影响。   关键词:农村卫生改革;制度变迁;政治型企业家;学习      一、农村卫生改革的制度变迁      (一)农村卫生体制中存在的问题   我国卫生事业发展滞后于经济和其他社会事业发展,农村卫生发展严重滞后于城市卫生发展,尽管目前中央政策及相关环境都有了了一些变化,但从总的看来,农村卫生依然面临严峻的形势。比如:农村公共卫生体系不健全,重大疾病预防控制任务艰巨、医疗卫生管理体制与卫生管理需求不适应、农村医疗服务体系不适应群众的健康需求,看病难、看病贵问题突出等。这其中,主要是因为农村卫生体制存在着一定的问题。   1、管理体制僵化。改革前,农村卫生部门没有将所属的卫生机构投向市场,对其管理仍然延续传统计划经济的体制。这些部门一方面受到上级卫生部门的领导,同时也在当地政府的指挥下行动,而且乡镇卫生院的性质基本上是国有或集体的。而农村卫生院的投入主要是依靠当地政府的财政,这些投入主要用于保证卫生院工作人员的基本工资,而对卫生院产生相应的激励和产出的效率却不在考虑的范围。也就是说,卫生投入并没有按照投入―产出最大化的原则来实施,因此,他们很难决定自身的发展方向以及发展的具体途径,而上级政府和主管部门也没有对未来的发展做出相应的对策。   2、卫生行政管理者能力不足。在人事管理上,由于计划经济和传统官僚体制的原因,卫生院的人事安排也由上级主管部门来统一安排。在传统的体制下,卫生院的人员并没有按照市场的实际需求来提供,而是根据主管部门的意志来安排人员。这样,就会造成人员编制脱离卫生的实际需求状况。也就是管理人员过多,而且他们中的多数人本身也并不具备相应的专业???识和管理技能,这就造成多数乡镇卫生院按照医院的模式设置科室和配置人员,科室过多过细、工作量过低、人浮于事、效率低下。   (二)制度变迁理论   制度变迁是指从一种向另一种制度结构的过渡或转变,其实质是制度创新的过程。而制度变迁的主力军就是初级行动团体,如果从新制度经济学的角度看,任何一个初级行动团体的成员至少是一个熊彼特意义上的企业家,一旦他们发现制度变迁的预期收益大于制度变迁的成本,他们就会推动制度变迁。   一般认为,制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁。诱致性变迁主要是利益集团中的初级行动团体发现了改革的利益,只要他们改变了制度安排的结构,他们就能够通过改革来获取一定的利益。而强制性变迁是由政府通过各种命令或法律来实现。      二、“政治型企业家”在制度变迁中的作用      按照萨利兹伯里的看法,利益集团的组织者充当了政治型企业家的角色,这种政治型企业家一方面愿意为集体行动所负担必要的成本,另一方面也期望从集体行动中获得利润和利益。   作为农村卫生改革的具体的执行者,某些卫生项目地区的卫生局在乡镇卫生院的国有化和私有化的方向性决策中,起着关键的作用。因此,可以认为在农村卫生改革的制度变迁中,以卫生局领导为核心的利益集团,正是前面所说的初级行动团体。通常,政府干预越多,职能部门可能掌握的资源也会更多,也就是说,政府职能部门本能地会倾向于干预从而获得更多的资源以及发展空间。作为卫生局领导,他们需要在相对较短的时间内做出尽可能多的政绩,以便做出有影响力的业绩。因此,这部分群体有积极性寻求更多的政府干预措施。尤其是卫生院所覆盖的人群广,社会影响大,如果失去对卫生院的主导权,卫生职能部门在政府中的利益和相对势力将大大削弱,这当然是卫生局不愿意接受的事实。   此外,作为卫生职能部门,卫生局当然要贯彻中央政府的政策,为广大贫困农民提供公平可及的卫生服务是其主要的任务。如果将卫生院完全推向市场,在利益的驱动下,卫生院势必难以也不愿承担公共卫生和预防保健服务。这显然会对卫生职能部门的责任构成威胁,也是卫生职能部门不愿意看到的情况,而且这样的结果在本质上是同中央政策相违背的。   因此,卫生局在改革的推进过程中,为了获得自身利益集团的利益,会选择卫生院国有化的走向。也只有在这种条件下,卫生局能够通过其行政干预等手段来强制卫生院推行公共卫生等服务,提高农民的健康水平。而为此所带来的政治影响和社会效益,正是“政治型企业家”及其所在的利益集团所追求的“精神”收益。同时,在乡镇卫生院的发展中,也正是这种动力推动了乡镇卫生院的持续改革和制度创新。      三、学习促进了农村卫生改革的创新      知识是稀缺的,

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