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PPP模式下的政府信用问题 　　提要执行PPP的基础设施项目在实施过程中投资者最关注的问题是政府的诚信承诺。尽管政府与私营部门签订的特许经营合同规定了公私合作双方的权利义务,但一些政府部门却屡屡失信违约,对合约设计中特许权人的融资成本、项目收益估计造成严重的影响。为此,我们提出建立政府投资信用约束机制是保护私营投资基础设施建设和政府信用。 　　关键词:PPP;承诺不可信;合约设计;政府信用 　　中图分类号:F83文献标识码:A 　　 　　一、PPP模式带来的信用问题 　　 　　开放的市场是以信用为基础的,尤其在不成熟的基础设施领域对外开放方面,大量的社会资本(包括外资)在寻求投资机会。具有盈利前景的基础设施项目由于收益稳定,经营期限长,广受关注。虽然资本的本性是逐利,但这些资本在获得利润的同时,也给社会及国家经济带来了繁荣和发展。 　　执行PPP的基础设施项目在实施过程中,投资者最关注的问题是政府的诚信承诺,也就是制度风险或政策风险。政策代表着政府部门的诚信和承诺,如果政策随意制定或遭到任意更改,任何风险防范措施的效用都是零,最终的结果就是投资者的资本金和收益无法有效地得到保障。公私合作并不意味着政府完全退出基础设施领域,不是简单的“国退民进”。项目的成功离不开政策的有力支持。政府信用对私人投资基础设施项目尤其重要。 　　 　　二、政府的有限承诺 　　 　　承诺不可信,即是指合约双方都可能违背自己在合约中的承诺,特别是在考虑了多次交易的声誉、违约受到各种处罚等的综合结果时,当合约一方违背合约获得大于坚持合约承诺获得的利益时,就会选择违背合约,不坚守承诺。 　　作为政府,在签署PPP协议时往往会由于财政资金缺乏,市政建设项目紧急等原因为项目提供各项优惠措施,但是在运作过程中经常会出现:在不通知不履约、在履约的过程中拖沓、前期市政配套、土地等承诺无法兑现、违约赔偿难以取得、建设竞争项目、建设后勤保障不及时等等各式各样的不诚信的表现。限制政府承诺能力的一个非常广泛的原因是施加于政府官员的政治压力。产生政府信用危机的原因很多,主要集中在: 　　 　　1、项目运作过程中政策调整而导致的信用风险。一般来说,PPP运作的特许期限往往会超过一届政府的在期,甚至某些大型项目的运营期甚至是数十年。一个政府的发展方向、政策等往往会取决于某些政府主要官员,特别是一把手的观点,而当政府官员更迭时,下一届的政府官员由于政绩的要求就很可能会改变当地的发展战略。对于PPP项目来讲,所需要的市政配套、土地等等承诺就很难得到保证。同时,政府重点发展的地域不同时,即使得到了保证,也会使原来的现金流估计发生重大改观,从而使项目无法进行。 　　 　　2、项目运作过程中政府部门利益调整而导致的信用风险。在政府官员的任期有限或者其升迁很大程度上根据其任期内的政绩时,政府官员往往会给予特许权人较为优厚的条件来吸引民间投资。而过快增长的基础设施投资,需要以后官员任期支付大量的基础设施投资回报,使后任官员面临严重的支付危机,政府无法信守承诺。特别在经济不发达地区,由于预期的经济发展水平没有出现,大量超前建设的基础设施无法充分使用,投资者不能从消费者付费中实现合理回报,特许权合约要求政府兑现收益担保承诺时,政府可能没有足够的财政能力提供支付,更多的情况是,后任官员面对使用有限的财政资金进行这种支付没有积极性,不乐意履行合约承诺。另外,作为政府的不同机关部门,在项目进展过程中得到的实际收益往往会有很多不同,在建设和运营的过程中不同的部门会由于不同的收益而有不同的态度,出现很多的政府行为越位和缺位。 　　 　　3、特许经营模式本身带来的不确定性风险。高于预期利润的出现。高利润可能是由于企业的勤奋努力,也可能自然状态偏向于特许权人方面,并非一定是因为签约时优惠了特许权人。但是,高利润一旦出现,消费者肯定不满,政府会慑于广大消费者的强大压力而选择违约,可能导致政府明确的或隐含的利益没收。例如,政府可能对一个计划中应进行的价格上调给予取消,或针对特许权人的优良表现提高下一期考核的绩效标准。如果为了限制特许权人的利润,而不断提高绩效标准,当特许权人预期到绩效标准会根据自己的业绩不断上升时,特许权人将会放弃自己的努力。 　　 　　4、基于法律法规的不健全导致的风险。目前,我国关于PPP模式项目融资的法律法规主要是对外贸易经济合作部1994年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》,国家计委、电力部、交通部1995年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》和国家计委、国家外汇管理局发布的《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》。这几个法律文件基本构成了目前我国PPP项目融资的全部内容。从这几个法律