PPP模式民营经济参与公用事业新模式.docVIP

PPP模式民营经济参与公用事业的新模式 　　推进城市基础设施和公共服务等公用事业领域投融资的市场化，是深化我国投资体制改革的重要内容。在城市基础设施和公共服务等领域引进PPP模式，不仅可以有效缓解政府建设资金不足的局面，而且拓宽了民营企业的投资领域，促进民营经济的发展。 　　 　　推进城市基础设施和公共服务等公用事业领域投融资的市场化，是深化我国投资体制改革的重要内容。随着我国城市基础设施和公共服务等公用事业领域投融资方式改革不断推进，引进PPP模式，不仅促进政府解决在基础设施和公用事业市场化改革中存在的问题，更重要的是为我国民营经济拓宽了投资领域，有利于民营经济的进一步发展。 　　 　　一、PPP多元投资模式背景与内涵 　　 　　1、PPP模式产生的背景 　　私营企业参与公共基础设施的建设运营及提供公共服务的历史最早可以追溯到1782年，法国Perrier兄弟建设、运营自来水公司可以看作PPP模式应用的开端。但是直到20世纪中叶，随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。在公共基础设施的建设中，采取了多种多样的私人企业参与公共基础设施建设的方式，PPP模式才得到人们的广泛关注，开始逐渐盛行。英国是较早推广PPP模式的国家，20世纪90年代以来，英国政府积极改革了它向公众提供公共服务的模式。它充分利用各私人领域的商业服务公司或机构在金融、设计和管理方面的技术和经验，为公共领域提供服务，形成完备的多元投资模式。现在无论在发达国家或是在发展中国家，PPP模式的应用越来越广泛。 　　 　　2、PPP模式的内涵 　　PPP模式（Public-Private Partnerships）即公共-私人伙伴制，是多元投资模式的一种有效形式，也是公共基础设施的一种市场化项目融资模式。 　　PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织(如政府)。合作各方之间不可避免会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目的目标。 　　在典型的多元投资模式中，公共服务的提供者并非一次性付清款项来购买其资本资产（如地铁、学校或医院），而是建立一个由私人机构投资并运营的独立的商业实体，在合同约定的框架内进行运作，长期为公众提供同质量的公共服务；只有当所提供的公共服务达到合同规定的标准时，这些私人机构设立的商业实体才能够获得相应报酬。公共部门和私营机构通过合同结成稳定的契约关系，公共部门通过合同规定私营机构所提供的服务的类型和标准，合同各方在规定时间内都必须完成约定的义务，包括在预算范围内完成服务的项目，因此服务效率大大提高，项目风险随之降低，有效地控制了过去在政府项目中普遍存在的时间浪费和预算超支问题，同时服务质量与服务水平得到有效保证。因此，PPP方式并不是对项目全局的改头换面，而是对项目生命周期过程中组织机构的设置提出了一个新的模型。 　　一般来说，私人企业的长期投资方有两类：(a)一些基金，只对项目进行长期投资，不参与项目的建设和运营；(b)建筑或经营企业，既对项目进行长期投资，又参与项目的建设和经营管理。 　　这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。其组织机构的设置如图2所示。其中政府的公共部门与私人参与者以特许权协议为基础，进行合作。与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作；对项目采用项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担。 　　 　　3、PPP模式的基本形式 　　PPP模式本身有很多形式，以英国为例，目前其推行的基本形式采取如下四类： 　　（1）服务合同。政府从私人企业主那里购买服务，双方签订项目服务合同。这是英国PPP项目中应用最多的一种方式。服务是此类项目的主要目的，融资只是其实现形式。 　　（2）特许权项目。特许权方式主要应用在道路交通和市政公用设施建设中。它与服务合同的区别是：服务合同中，直接使用者（社会公众）不需要付费，而是由政府直接付费给私人企业主；而在特许权项目中，消费者本身要支付有关费用，如水费、供热汽费、过路费等。 　　（3）合资项目。合资的PPP项目由政府、私营部门联合提供某项公共服务。 　　（4）投资项目管理。主要应用在单个项目建设不经济、但同类项目捆绑建设收效良好的项目中。这种形式在英国医