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储备土地抵押相关问题 自1994年分税制改革后，财权更多的上升中央，事权更多的下移地方。地方政府只拿到48%的财政收入，但是却要承担80%的支出责任，事权和财权严重不匹配。为了解决资金来源，地方土地储备抵押融资就成为了重要的融资方式。但是地方政府融资平台的储备土地抵押贷款，是否真的安全可靠，其是否和一般的抵押贷款一样，在债务人无法清偿债务时，可以保障债权人通过行使抵押权这一支配权，优先受偿呢？这是我们不得不认真思考的问题。 一、土地储备概述 1、土地储备定义 根据《土地储备管理办法》（国土资发【2007】277号）第二条的规定：本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。 2、土地储备机构性质 《土地储备管理办法》第三条规定：土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。所以，根据这条的规定，土储机构并非一般意义上的营利性公司，而是事业单位。 3、土地储备的计划与管理 《土地储备管理办法》第七条、第八条规定：土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。年度土地储备计划应包括：（1）年度储备土地规模；（2）年度储备土地前期开发规模；（3）年度储备土地供应规模；（4）年度储备土地临时利用计划；（5）计划年度末储备土地规模。 4、储备土地范围 可以纳入储备土地的范围包括：（1）依法收回的国有土地；（2）收购的土地；（3）行使优先购买权取得的土地；（4）已经办理农用地转用、土地征收批准手续的土地。 5、土地供应 储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。 6、资金管理 政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。 二、储备土地抵押风险分析 1、储备土地的物权类型不清晰，无法定效力。土地抵押，实际上是土地使用权抵押，我国的土地使用权只有划拨土地使用权和出让土地使用权两种，并无储备土地使用权这种物权类型。根据物权法定的原则，国土资源部的《土地储备管理办法》虽然允许办理储备土地抵押，但其本身并无创设基本物权的权利，所以才会有“抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行”的说明。 2、储备土地抵押权的实现存在困难。储备土地抵押权实现时，金融机构既不能通过和土地储备机构协商进行折价、变卖和拍卖，也不能通过法院进行变卖和拍卖，没有任何支配的权力，而只能要求土地管理部门对土地进行招拍挂，以土地出让金进行清偿。需要强调的是，土地储备机构是土地管理机构的下属事业单位，相对于土地管理机构，土地储备机构并没有自己的独立性。所以，土地储备机构对土地出让的收入既没有支配权也没有使用权，所谓的储备土地抵押只不过是政府的保证而已。 3、即使储备土地的抵押权可以实现，但是由于其抵押权实现时必须补交土地出让金，而土地出让金的数额，目前没有明确的规定，这就导致了土地使用权的负担不明确，风险被掩盖。众所周知，土地使用权出让的法定方式是招拍挂，协议出让被严格禁止。在招拍挂的条件下，土地出让金并没有一个固定的数额，而是取决于招拍挂的具体结果。这也就意味着，土地储备机构在招拍挂的情形下，其实没有任何自己的土地收益，所有的收益都是归于政府的土地出让金，土地储备机构最多可能根据政府的内部分成比例获得部分收益性的返还。这种结构实际上最终再一次否定了土地储备机构拥有自己的土地使用权，政府的收益返还，也只不过是对土地储备机构根据政府委托从事土地开发整理的报酬而已。所以，在储备土地抵押权可以实现的条件下，再扣除相应的土地出让金，到底土地使用权价款中还能有多少剩余，是值得思考的。