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对县级政府债务膨胀思考 　　摘要：在现行的财税体制下，县级财政大都是“吃饭财政”，但是，自实行积极的财政政策以来，县级政府的强投入，使县级政府的债务以几何级数迅速膨胀，分析县级政府债务膨胀的影响、原因，并提出对策性的建议。 　　关键词：县级政府；债务膨胀；建议 　　中图分类号：F035．4　文献标识码：A　文章编号：1004―1605(2005)10―0028－03 　　 　　改革开放以来，特别是最近几年，中央十分重视区域经济尤其是县域经济的发展，县域经济在得到长足发展的同时，县级政府的债务也迅速膨胀，并且远远超出其偿债能力。在财政报表收支平衡的背后，隐藏着巨额的财政赤字，这很危险，对此必须引起高度的重视。 　　 　　一、县级政府债务膨胀的状况及影响 　　 　　在计划经济时期，由于实行统收统支的财政政策，县级政府无所谓债务，改革开放直至上个世纪90年代，县级政府虽有债务，但一般都能控制在五年左右的偿还期内。从1999年以后，县级政府的债务以几何级数上升。如一个县级市的政府2004年的全口径财政收入不足10个亿，地方一般预算收入不足4个亿，扣除工资、机构运转等刚性支出，实际可调用的财政资金只有3000万左右，而债务却高达15个亿以上，静态分析，50年以上才能还清；动态分析，每年实际支出总是大于账面收入，债务还会继续膨胀，如果没有化解债务的有力措施，这可能是永远也还不清的债务。持续而迅速膨胀的债务，已经造成了严重的影响。 　　 　　1．不利于落实科学发展观 　　十六届三中全会确定的“以人为本，全面协调可持续”的科学发展观的落实需要资金的支撑。比如统筹城乡发展，需要大量的资金来支持“三农”，由于债务沉重，县级政府很难拿出钱来，“三农”落后的状况就很难得到根本改观。而且，如果没有资金的支撑，县域经济和社会事业很难做到可持续发展。这将影响到我们党和政府的预期目标顺利实现。 　　 　　2．削弱了政府职能作用的发挥 　　有些县级政府机关工作人员的工资已难以按时发放，政府机关运作已很困难；相当多数的乡镇政府拖欠工作人员的工资；对弱势群体的救助政府拿不出钱来，??主要依靠机关工作人员“献爱心”捐助，加重了机关工作人员的负担；政府对所属部门预算缺口很大，一些部门只能通过罚款收入或加重收费来弥补财政缺口，造成“乱收费、乱罚款”的现象屡禁不止；政府理应提供的社会公共产品和公共服务也由于拿不出钱来，造成这方面的政府缺位。这些现象在群众心目中造成的印象是“政府只管收钱，不管服务”，不仅影响了政府职能作用的发挥，而且也损坏了政府的形象。 　　 　　3．严重威胁社会的稳定 　　近几年来，几乎所有的县都在大搞开发区建设和县城基础设施建设，这些项目大都是靠举债搞起来的。一般都是在资金不足的情况下就动了手，而且这些项目的决算又都大大超过预算。其结果是造成拖欠工程款，进而拖欠农民工工资。拖欠民工工资问题，相当大的份额是由政府工程造成的，有的企业讲：“政府工程钱好赚，钱难要”。可以这样讲，一个县域的债务中，政府是最大的债务人。由于政府对到期债务失去偿还能力，出现了政府躲债，使政府的诚信受到了挑战。同时还引起社会债务的连锁反应，严重影响社会的稳定。 　　 　　4．潜伏着财政和金融的风险 　　县级政府债务过度膨胀，到期债务不能偿还，就面临着财政账户被“封账”的可能，一旦财政，账户被查封，机构难以运作，就会陷入瘫痪或混乱，这是财政风险。县级政府的债务大都是向银行举债的，银行的钱除了自身的资金外，主要是企业、居民的存款。县级政府的债务问题如果再不加以遏制，使其继续膨胀下去，势必形成向银行借新债还老债、再借债办大事的局面。如此下去，不仅县级政府的财政不堪重负，十分危险，而且有可能形成银行的呆账、烂账，对过种潜在的金融风险必须特别予以高度的重视。 　　 　　二、县级政府债务膨胀的原因 　　 　　县级政府债务膨胀的原因是多方面的，本文着重从制度上来分析。 　　 　　1．现行财政分配制度不合理 　　现行的财政收入分配制度是在1994年实行的分税制财政体制后逐渐形成的。这种财政分配体制有利于解决吃财政大锅饭的问题，有利于中央集中财力办大事，有利于调动各级政府的积极性。但从十多年的实践来看，其财政收入分配比例不合理，主要表现为：在税收中税基较好的、好收的税种由中央收走了，税基较小的、难收的税种留给县里；共享税中地方分成比例比较小，如增值税，中央得到75％，省和市分得12．5％，县级政府仅得12．5％；原来全部留给县里的税种，比如所得税2002年全年属于地方财政收入，2003年中央与地方五五分成，2004年中央分成60％，地方留成40％，所得税的大部分又被地市以上政府统筹走了。有资料表明，县乡财政供养的人口占全国财政供养人口的70％